Jednou zo základných čŕt demokratického zriadenia je výmena moci. Tá musí prebehnúť prostredníctvom volieb, v ktorých si verejnosť volí zástupcov, aby sa podieľali na riadení krajiny. Súčasná politická situácia predstavila zaujímavú situáciu, keď obyvateľstvo krajiny, nespokojné s rozhodnutiami a smerovaním súčasnej vlády, využilo možnosť rozhodnúť v referende o skrátení volebného obdobia ich právoplatne zvolených zástupcov. Referendom sa nemôže rozhodovať o základných právach a slobodách, daniach, odvodoch a štátnom rozpočte, ale v zmysle čl. 93 ods. 2 Ústavy SR je možno referendom rozhodnúť o iných dôležitých otázkach verejného záujmu. Hoci bol v predošlom roku vyzbieraný dostatočný počet podpisov pre vyhlásenie referenda prezidentkou SR v zmysle čl. 95 Ústavy SR, tá využila svoje ústavné právo vyplývajúce z druhého odseku predmetného článku. Referendovú otázku v znení „súhlasíte s tým, aby sa skrátilo VIII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky tak, aby sa voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vykonali do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“, dala prostredníctvom návrhu 13. mája 2021 posúdiť Ústavnému súdu SR, aby rozhodol o ústavnosti takto formulovanej otázky.
Ústavnosť referendovej otázky
Dôvodom podania návrhu zo strany prezidentky mala byť výlučne jej snaha o rozptýlenie pochybností o ústavnom súlade referendovej otázky. Rovnako dôvodila potrebou ozrejmenia ďalšieho postupu v prípade, ak by bola navrhovaná otázka v referende prijatá, čo súvisí s povinnosťou navrhovateľky zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov. Navrhovateľka poukázala na skutočnosť, že sporný predmet referenda zasahuje do dĺžky volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky, ktoré je pevne stanovené v Ústave SR na obdobie 4 rokov. Koncipovanie predmetného článku ohľadom volebného obdobia podľa jej názoru nepripúšťa možnosť skrátenia volebného obdobia. Rovnako poukázala na fakt, že referendum má mať po vyhlásení silu zákona, nie však ústavného zákona.
Ústavný súd má v tejto otázke pomerne nejednoznačné stanovisko. Podľa rozhodnutia vo veci sp. zn. II. ÚS 31/97, predmetom referenda môže byť aj zmena Ústavy, avšak občania nemôžu referendom zmeniť Ústavu priamo, a teda výsledok referenda by v takom prípade mala vo forme ústavného zákona prijať národná rada. Národná rada však v zmysle Ústavy nie je viazaná príkazmi, a teda ani výsledkom referenda, ktoré má nižšiu právnu silu ako Ústava. Vo svojom ďalšom rozhodnutí PL. ÚS 24/2014 síce Ústavný súd konštatoval, že výsledok referenda je osobitným prameňom práva, teda je sám osebe právne záväzný, avšak neuviedol či má právnu silu zákona alebo ústavného zákona, keď pripustil obe možnosti.
Ďalší problém referendovej otázky vyplýval práve z princípu priamej demokracie. V súlade s princípom suverenity ľudu môžu občania v referende svojich volených zástupcov kedykoľvek odvolať a následne si zvoliť iných zástupcov. Protichodný odborný názor však hovorí, že aj princíp suverenity ľudu je obmedzený a občania musia rešpektovať z Ústavy vyplývajúce hranice, teda že nimi volení zástupcovia počas výkonu funkcie nie sú viazaní príkazmi voličov a ich zodpovednosť sa vyvodzuje len vo voľbách, nie odvolaním prostredníctvom referenda. Otázka legality vyvstala aj pri uskutočňovaní výsledku referenda, kde chýba dostatočná právna úprava. Nakoľko štátne orgány môžu konať iba na základe Ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, je sporné, či môžu konať v situáciách, ktoré procesne neupravuje zákon, hoci by išlo o výkon výsledku referenda, ktoré má silu zákona. Ďalej poukazovala na ústavné práva zvolených poslancov a ich právnu istotu, že budú môcť vykonávať svoje volebné obdobie počas 4 rokov, za predpokladu neukončenia ich mandátu Ústavou predpokladaným spôsobom.
Ústavný súd posudzoval danú otázku v kontexte viacerých článkov Ústavy, pri ktorých mala hlava štátu za to, že nie sú súladné s takto položenou referendovou otázkou. Dňa 17. júla 2021 vydal k tejto problematike nález pod sp. zn. PL. ÚS 7/2021 – 150. V ňom súd rozhodol, že predmet referenda s takto položenou otázkou nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, čl. 81a, čl. 82 ods. 5 a čl. 93 ods. 3 Ústavy SR. Ústavný súd vo svojom odôvodnení zodpovedal viacero sporných otázok týkajúcich sa referenda a jeho výkonu.
Konštatoval, že ak môže Ústavu meniť národná rada, potom môže byť zmena Ústavy aj predmetom referenda, pričom Ústava v tomto smere neobsahuje žiaden zákaz (Nález vo veci II. ÚS 31/97 a bod 24 odôvodenia vo veci PL. ÚS 24/2014). Občania totiž v referende vykonávajú zákonodarnú právomoc popri národnej rade bezprostredne, teda nie vo forme alebo cestou štátneho orgánu, a preto pochybnosti navrhovateľky nemajú oporu v rozhodovacej praxi Ústavného súdu.
V prípade právnej sily referenda súd poukázal na čl. 99 ods. 1 Ústavy SR, ktorý nepriamo ustanovuje, že výsledok referenda má silu ústavného zákona, čím sa vylučuje interpretácia navrhovateľky o tom, že právna sila výsledku referenda je na úrovni obyčajného zákona. Právnu silu výsledku referenda na úrovni ústavného zákona podporuje aj demokratická legitimita referenda, keď na platnosť jeho výsledku sa vyžaduje, aby sa na ňom zúčastnila nadpolovičná väčšina všetkých oprávnených voličov. Súd ďalej označil predmetné referendum za referendum o dôležitej otázke verejného záujmu, a teda pri jeho prijatí môže mať formu zaväzujúcej, resp. oprávňujúcej právnej normy. Rovnako súd odpovedal aj na otázku postupu po prijatí referenda, keď odkázal na možnosť iniciovať konanie o výklade ústavného zákona podľa čl. 128 Ústavy v prípade pochybností o postupe štátnych orgánov.
Záväznosť výsledkov referenda pre poslancov NR SR
Ústavný súd potvrdil svoju doterajšiu judikatúru, v zmysle ktorej poslanci národnej rady svoj mandát vykonávajú podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi, preto nie je možné prinútiť ich realizovať výsledok referenda, hoci je aj pre nich právne záväzný. Zodpovednosť poslancov za uskutočnenie výsledku takéhoto referenda v týchto prípadoch je tak voči občanom len politická, avšak poukazuje na možnosť právnej záväznosti aj v takomto prípade. Preto je úplne prirodzené, možné a Ústavou aj predpokladané, že národná rada môže zmeniť rozhodnutie občanov prijaté v referende, a naopak; v referende možno zmeniť rozhodnutie prijaté národnou radou. Rovnako súd potvrdil aj svoju doterajšiu judikatúru v otázke nároku poslancov na štvorročný mandát. Už v rozhodnutí vo veci II. ÚS 153/2013 rozhodol, že občania v zásade nie sú nositeľmi subjektívneho práva na Ústavou zaručenú dĺžku mandátu nimi zvolených poslancov národnej rady.
Generalita práva
V prípade deľby moci, obmedzení a výkone štátnej moci, súd poukazuje na fakt, že ani občania nemôžu konať bez akýchkoľvek obmedzení a podliehajú nimi prijatej Ústave. Prejavom suverenity občanov je tiež právo obmedziť pri výkone štátnej moci samých seba. Judikatúra Ústavného súdu, v zmysle ktorej základné právo občanov na výkon štátnej moci formou referenda nie je absolútnej povahy; vzniká a realizuje sa iba v rámci podmienok ustanovených Ústavou. V rozhodnutí vo veci PL. ÚS 24/2014 skonštatoval, že Ústava obsahuje nezmeniteľné články, ktoré garantujú základné práva a slobody. Týmito článkami, ktoré nie je možné meniť ani referendom, sú najmä čl. 12 ods. 1 a čl. 93 ods. 3 Ústavy.
Je síce prípustná zmena Ústavy aj jej materiálneho jadra, ale iba v prípadoch, ak nenarúša charakter demokratického a právneho štátu. Medzi princípy demokratického a právneho štátu pritom patrí princíp všeobecnosti právnych noriem. Princíp generality právnej normy spočíva vo všeobecnom vymedzení jej skutkovej podstaty, čo inými slovami znamená, že právna norma nikdy nemôže riešiť určitý konkrétny prípad. Z predchádzajúcej judikatúry súdu rovnako vyplýva, že akt zákonodarnej moci, ktorý by bol formálne prijatý ako ústavný zákon, nie je možné považovať za prameň práva obsahujúci ústavné právne normy, resp. právne normy ako také, ak by jeho obsah odporoval požiadavke generality práva.
Platne prijatým výsledkom referenda by sa skrátilo výlučne VIII. volebné obdobie národnej rady, teda tento výsledok referenda by sa použil len v jednom prípade. Z uvedeného vyplýva, že výsledok referenda by nerešpektoval princíp generality práva, resp. právnej normy, ktorý je podstatnou súčasťou materiálneho jadra Ústavy. Ústavný súd teda musí zodpovedať, či by tento zásah do materiálneho jadra Ústavy bol natoľko intenzívny, že by bol neprípustný. Ústava síce pripúšťa aj skrátenie štvorročného volebného obdobia národnej rady tým, že dôjde k jej rozpusteniu v zmysle čl. 102 ods. 1 písm. e) a čl. 106 ods. 3 Ústavy, výslovne však nepripúšťa skrátenie volebného obdobia národnej rady prostredníctvom referenda.
Ústavný súd nespochybňuje, že referendom možno rozhodnúť aj o zavedení pravidla správania regulujúceho konkrétny prípad, v ktorom sa prejavuje spoločensky exponovaný verejný záujem, alebo upravujúceho okruh spoločenských vzťahov vyznačujúcich sa v porovnaní so štandardnou podobou generality právnych noriem podstatne nižšou mierou všeobecnosti, či už vo vzťahu k predmetu regulácie alebo k jej adresátovi. Referendum však nemôže vyústiť do pravidla, ktorého regulačná podstata spočíva v krátkodobom a dočasnom suspendovaní všeobecnej normy Ústavy tvoriacej súčasť materiálneho jadra, a to pre individuálny prípad. Návrh prijatý v spornom referende by znamenal, že voľby by sa museli konať síce v lehote nepresahujúcej VIII. volebné obdobie národnej rady, došlo by však k narušeniu predpísanej pravidelnosti tohto konkrétneho volebného obdobia.
Ústavný súd teda nespochybnil vykonávať vôľu ľudu a správu vecí verejných prostredníctvom referenda ani im neodňal možnosť v ňom rozhodovať o skrátení volebného obdobia ako to bolo prezentované niektorými médiami. V tomto prípade poukázal na ústavné hranice takéhoto zásahu do materiálneho jadra Ústavy, a zároveň stanovil jasný postup do budúcnosti, ktorý umožní skrátenie volebného obdobia. Ústavný súd vyslovil názor, že nie je možné volebné obdobie skrátiť bez úpravy takéhoto zásahu v Ústave, a zároveň stanovil pravidlá pri jej zmene do budúcnosti. Treba podotknúť, že ak by iniciátori referenda nepostavili referendovú otázku do roviny konkrétne súčasného volebného obdobia ale iba všeobecne, existuje vysoká pravdepodobnosť, že by takéto referendum bolo ústavne priechodné.
Aktuálne referendum
Nastavenie mantinelov Ústavným súdom v otázke referenda o predčasných voľbách bude mať rozhodujúce postavenie aj v súčasnosti, kde verejnosť opäť vyzbierala dostatočný počet podpisov pre vyhlásenie referenda. V tomto prípade referendum obsahuje dve otázky. Prvú v znení:
„Súhlasíte s tým, že vláda SR má bezodkladne podať demisiu?"
a druhú v znení:
„Súhlasíte s tým, že predčasné skončenie volebného obdobia Národnej rady SR je možné uskutočniť referendom alebo uznesením NR SR?"
Prezidentka Zuzana Čaputová nevidí ústavný nesúlad v prípade druhej referendovej otázky a avizovala vypísanie referenda s takto položenou otázkou. V prípade prvej referendovej otázky však má pochybnosti o jej ústavnosti práve s odkazom na predchádzajúci nález Ústavného súdu. Prezidentka sa preto 13. septembra 2022 obrátila na Ústavný súd SR, s návrhom na začatie konanie o súlade predmetu referenda. Ten 21. septembra prijal tento návrh na ďalšie konanie na neverejnom zasadnutí. Vzhľadom na pomerne jasné vymedzenie sa Ústavného súdu v náleze pod sp. zn. PL. ÚS 7/2021 – 150 je možné očakávať, že takto položenú otázku označí za ústavne nesúladnú. Pri tejto otázke totiž existuje predpoklad opätovnej kolízie problematiky momentálnej absencie právnej úpravy v Ústave ohľadom skrátenia volebného obdobia a jej nevyhnutnosťou začlenenia medzi ústavne normy s takto formulovanou otázkou.
Vo svojom odôvodnení nálezu pod sp. zn. PL. ÚS 7/2021 – 150 Ústavný súd navyše konštatuje, že aj v prípade dostatočnej ústavnej úpravy pri realizácií predčasných volieb, samotní poslanci národnej rady v zmysle Ústavy SR nie sú viazaní príkazmi, a preto nie je možné prinútiť ich realizovať výsledok referenda, hoci je aj pre nich právne záväzný. Bude teda na úvahe poslancov či budú rešpektovať vôľu ľudu vyjadrenú v referende, nakoľko verejnosť vie voči poslancom vyvodiť zodpovednosť iba v nasledujúcich parlamentných voľbách.
Aj tento proces ukazuje, že Slovenská republika má ešte veľa priestoru na doplnenie možných medzier v práve. Aj keď je v niektorých situáciách oprávnený záujem na rýchlych zmenách v právnom systéme, nie je možné ich vykonávať mimo medzí doteraz platných pravidiel. Opačný postup by mal za následok postupné búranie demokratického a právneho štátu, pretože by hrozilo zneužitie takéhoto bezbrehého postupu pri úprave právnych noriem v rôznych situáciách, ktoré by boli časťou spoločnosti označené aj ako kritické.
