Zákon pôvodne umožňoval správnym orgánom (Okresné úrady) uložiť pokutu za porušenie tejto povinnosti do dvoch rokov odo dňa, keď sa príslušný okresný úrad dozvedel o porušení povinnosti, najneskôr však do troch rokov odo dňa porušenia povinnosti.
Dôvodom zmeny zákona bola zrejme nespokojnosť viacerých prevádzkovateľov vozidla, ktorým prišlo rozhodnutie o uložení pokuty za porušenie povinnosti, ktorá bola porušená ešte v roku 2017. Uplynutím času však znižuje záujem spoločnosti na potrestaní páchateľa a slabne potreba individuálnej ako aj generálnej prevencie.
Zákonodarca preto pristúpil k tomu, aby sa v rozkaznom konaní pokuta za porušenie povinnosti uložila do 60 dní odo dňa porušenia povinnosti, teda aby sa zabezpečila rýchla ochrana spoločnosti a uloženie pokuty sledovalo stanovený cieľ – individuálna ako aj generálna prevencia.
Čo ale v skutočnosti novela priniesla?
Podľa ustanovenia § 11 ods. 6 zákona pokutu možno uložiť do 60 dní odo dňa porušenia povinnosti.
Uvedené ustanovenie sa týka rozkazného konania, ktoré je obligatórnou formou vyriešenia veci podľa zákona voči prevádzkovateľovi vozidla, ak bolo porušenie povinnosti zistené na základe kontroly vykonanej stacionárnymi elektronickými zariadeniami a mobilnými elektronickými zariadeniami.
Súčasne je potrebné zdôrazniť, že predmetné ustanovenie má hmotnoprávnu povahu, teda lehota uvedená v ustanovení § 11 ods. 6 zákona je prekluzívna, pričom jej uplynutie spôsobuje zánik trestnosti správneho deliktu.
Uvedené vyplýva aj z dôvodovej správy k zákonu č. 488/2013 Z. z. k ustanoveniu § 12 (odloženie veci), pričom dôvodová správna hovorí, že odloženie veci z dôvodu zániku zodpovednosti za porušenie povinností [ustanovenie § 12 ods. 1 písm. c) – pozn.] prichádza do úvahy napr. pri úmrtí prevádzkovateľa vozidla alebo jazdnej súpravy (fyzická osoba) alebo jeho zániku (právnická osoba) alebo po uplynutí troch rokov od spáchania správneho deliktu.
Pôvodné znenie zákona č. 488/2013 Z. z. totiž limitovalo možnosť začatia konania o uložení pokuty na dobu 3 rokov – po jej uplynutí došlo k zániku zodpovednosti páchateľa správneho deliktu.
V súčasnosti sa táto lehota skrátila na dobu 60 dní, pričom jej povaha a účel je rovnaký – má za následok zánik zodpovednosti páchateľa správneho deliktu a teda povinnosť správneho orgánu právoplatne skončiť vec v tejto lehote.
Podobne aj iné ustanovenia právnych predpisov (poukážeme najmä na predpisy z dopravy) upravujú subjektívnu a objektívnu lehotu, do ktorej musí byť o správnom delikte právoplatne rozhodnuté.
Jedná sa napríklad o ustanovenie § 139 ods. 2 zákona o cestnej premávke[1] alebo ustanovenie § 148 ods. 26 zákona č. 106/2018 Z. z. o prevádzke vozidiel v cestnej premávke[2].
Dôvodová správa k ustanoveniu § 148 ods. 26 zákona č. 106/2018 Z. z. uvádza, že správny orgán musí začať konanie tak, aby bolo právoplatne skončené najneskôr v posledný deň ustanovených lehôt, ináč zodpovednosť za správny delikt zaniká. Ak správny orgán konanie začal a v rámci uvedených lehôt právoplatne nerozhodol, konanie zastaví.
Teda ustanovenia právnych predpisov o lehotách, do ktorých má byť uložená pokuta za správny delikt, majú povahu hmotnoprávnych ustanovení a lehoty v nich upravené sú lehotami prekluzívnymi (prepadnými), pričom ich uplynutím zaniká zodpovednosť páchateľa za spáchaný správny delikt.
Najvyšší súd SR k lehotám na ukladanie pokút uvádza, že správny orgán je pri ukladaní pokút viazaný hmotno-právnymi lehotami. Tieto lehoty majú prekluzívny charakter. To znamená, že po ich uplynutí právo na uloženie pokuty zaniká.[3]
Súčasné ustanovenie § 11 ods. 6 zákona č. 488/2013 Z. z. však upravuje len objektívnu 60 dňovú lehotu na uloženie pokuty („...odo dňa porušenia povinnosti“). Subjektívna lehota bola zo zákona vypustená.
V lehote 60 dní odo dňa porušenia povinnosti prevádzkovateľa vozidla pritom rozhodnutie musí byť nielen vydané, ale aj právoplatné. Za uloženie sankcie za správny delikt možno považovať len také rozhodnutie, ktoré je už v zásade konečné a ktorým bola právoplatne uložená povinnosť plniť. Až právoplatnosťou takéhoto rozhodnutia bola priamo dotknutá právna sféra povinného subjektu.[4]
Rozkaz nadobúda právoplatnosť márnym uplynutím lehoty na podanie odporu alebo dňom právoplatnosti rozhodnutia o odmietnutí odporu.[5]
To znamená, že rozkaz musí byť prevádzkovateľovi vozidla doručený najneskôr do 44 dní od porušenia povinnosti, pretože lehota na podanie odporu je 15 dní. Nasledujúci deň po tejto lehote, ak sa odpor nepodá, nadobudne rozkaz právoplatnosť.
Plateniu pokuty sa však prevádzkovateľ vozidla vie pomerne jednoducho vyhnúť, nakoľko novo určenú lehotu považujeme za príliš krátku.
Predstavme si situáciu, že prevádzkovateľ vozidla rozkaz o uložení pokuty neprevezme (tým nemáme na mysli odmietnutie prijatia zásielky, ale jednoducho situáciu, že pri doručovaní nebude zastihnutý).
Vzhľadom na subsidiárnu pôsobnosť Správneho poriadku na zákon, pri doručovaní sa ďalej bude postupovať podľa ustanovenia § 24 a nasl. Správneho poriadku.
Ak nebol adresát písomnosti, ktorá sa má doručiť do vlastných rúk, zastihnutý, hoci sa v mieste doručenia zdržiava, doručovateľ ho vhodným spôsobom upovedomí, že písomnosť príde znovu doručiť v určený deň a hodinu. Ak nový pokus o doručenie zostane bezvýsledný, doručovateľ uloží písomnosť na pošte a adresáta o tom vhodným spôsobom upovedomí.[6]
V prípade, že sa zásielka – rozkaz o uložení pokuty uloží na pošte, má adresát (páchateľ správneho deliktu) 18 dňovú lehotu na prevzatie zásielky. Ak rozhodnutie (rozkaz) prevezme v posledný deň tejto lehoty, deň nasledujúci mu začne plynúť lehota na podanie odporu, ktorá je 15 dní.
Lehota bude zachovaná, ak sa odpor podá (odovzdá na poštovú prepravu alebo osobne na správnom orgáne) v posledný deň lehoty, teda v 15. deň.
Odpor však musí obsahovať zákonom stanovené náležitosti podľa ustanovenia § 13 ods. 2 zákona a ustanovenia § 19 ods. 2 Správneho poriadku. Medzi tieto náležitosti patrí aj odôvodnenie odporu.
Prevádzkovateľ však odpor neodôvodní, teda správny orgán ho odmietne podľa ustanovenia § 13 ods. 3 písm. a) zákona pre absenciu zákonom predpísaných náležitostí.
Rozkaz o uložení pokuty potom nadobúda právoplatnosť dňom právoplatnosti rozhodnutia o odmietnutí odporu.
Prevádzkovateľ vozidla však rozhodnutie o odmietnutí odporu opäť (hoci aj účelovo) neprevezme, napríklad z dôvodu, že sa nebude zdržiavať v mieste doručovania (spravidla adresa trvalého pobytu). Zásielka sa znova uloží na pošte a prevádzkovateľ vozidla si ju vyzdvihne až v posledný deň 18 dňovej lehoty.
Týmto spôsobom (hoci účelovým a vedomým) prevádzkovateľ vozidla „oddiali“ právoplatnosť rozkazu o pokute až o 51 dní (18 dní na prevzatie rozkazu, 15 dní kým podá neodôvodnený odpor a ďalších 18 dní kým prevezme rozhodnutie o odmietnutí odporu), pričom do lehoty nie je započítaný čas prepravy zásielok (napr. doručovanie odporu, doručovanie rozhodnutia o odmietnutí odporu).
Preto ak takémuto prevádzkovateľovi vozidla nebude rozkazu o uložení pokuty doručený v prvom týždni odo dňa porušenia povinnosti, bude sa vedieť špekulatívnym spôsobom plateniu pokuty vyhnúť.
Ak by deň právoplatnosti rozkazu mal pripadnúť na 61. alebo neskorší deň po porušení povinnosti prevádzkovateľa vozidla, potom takéto rozhodnutie právoplatnosť už nadobudnúť nemôže, pretože uplynutím doby 60 dní zaniká zodpovednosť prevádzkovateľa vozidla za spáchaný správny delikt.
Podanie odporu, ktorý spĺňa všetky náležitosti
V prípade, ak by prevádzkovateľ vozidla podal odpor, ktorý spĺňa všetky zákonom požadované náležitosti, rozkaz sa ex lege zrušuje a pokračuje sa v správnom konaní o delikte prevádzkovateľa vozidla.
Právna úprava účinná do 20.07.2020 stanovovala jednotnú subjektívnu dvojročnú a objektívnu trojročnú prekluzívnu dobu, do ktorej muselo byť o správnom delikte právoplatne rozhodnuté. Napríklad ak uplynula dvojročná subjektívna lehota, zanikla zodpovednosť za správny delikt, a teda nemohla byť uložená pokuta ani v rozkaznom konaní ani v klasickom správnom konaní.
Tento stav sa však mení, pričom v rámci „klasického“ správneho konania už nie je stanovená objektívna prekluzívna lehota, do ktorej musí byť pokuta uložená. Zákon účinný od 21.07.2020 iba vyžaduje, aby sa konanie začalo do 60 dní odo dňa porušenia povinnosti, pričom tento stav považujeme za nežiadúci a novelu zákona v tomto smere za neprijateľnú.
Ak teda prevádzkovateľ vozidla podá odôvodnený odpor pred uplynutím lehoty 60 dní od porušenia povinnosti, správny orgán pokračuje v správnom konaní, pričom toto konanie môže trvať neobmedzene dlho a zánik zodpovednosti prevádzkovateľa vozidla by v prípade klasického správneho konania nikdy nenastal (hoci podľa ustanovenia § 11 ods. 6 zákona by zodpovednosť prevádzkovateľa vozidla po tejto dobe zanikla).
Práve túto skutočnosť – odlišné dôsledky plynutia 60 dňovej prekluzívnej lehoty v prípade rozkazu o uložení pokuty a rozhodnutia o uložení pokuty – považujeme za negatívum novej právnej úpravy, ktorá pôsobí nielen zmätočne (kým podľa jedného ustanovenia zodpovednosť prevádzkovateľa za jeden a ten istý delikt zaniká, podľa iného sa môže v konaní po podaní odôvodneného odporu pokračovať), ale aj neprípustne.
Zmyslom právneho inštitútu lehôt je zníženie neurčitosti pri uplatňovaní práv, resp. právomocí, časového obmedzenia stavu neistoty v právnych vzťahoch, urýchlenie procesu rozhodovania s cieľom reálneho dosiahnutia zamýšľaných cieľov. Lehoty k rozhodnutiu totiž predstavujú v právnom štáte jeden z mechanizmov výrazne obmedzujúcich tendencie k nekontrolovateľnosti správnych orgánov a prieťahov v konaní pred nimi. Zákonom určená lehota je tiež prostriedkom ochrany účastníka správneho konania proti postupu orgánu verejnej moci. Ide o ustanovenie slúžiace predovšetkým k ochrane záujmov účastníkov, ktorým sa im dáva právna istota ohľadom lehoty, v ktorej musí byť vec vybavená.[7]
V tejto súvislosti je možné poukázať aj na Odporúčanie výboru ministrov Rady Európy (91), podľa ktorého pre ukladanie administratívnych sankcií platia analogicky zásady ukladania sankcií trestných s tým, že správny (administratívny) postih protiprávneho chovania možno uplatniť len v primeranej lehote.
Absencia objektívnej prekluzívnej lehoty, do ktorej môže byť pokuta v klasickom správnom konaní uložená, podľa nášho názoru spôsobuje stav neistoty, pretože konanie o správnom delikte proti prevádzkovateľovi vozidla môže trvať neobmedzene dlho, ak sa začne do 60 dní od porušenia povinnosti.
Ustanovenie objektívnej prekluzívnej doby, do ktorej je potrebné o správnom delikte rozhodnúť, je pritom typické pre oblasť správnych deliktov, vrátane priestupkov (ustanovenie § 20 zákona o priestupkoch).
Podľa nášho názoru by mal zákonodarca stanoviť aj objektívnu prekluzívnu dobu, do ktorej môže byť pokuta v klasickom správnom konaní uložená, pričom inšpirovať by sa mohol ustanovením § 24 ods. 8 zákona č. 250/2007 Z. z., ktoré okrem toho, že upravuje povinnosť orgánu dozoru začať konanie o uložení pokuty do 12 mesiacov odo dňa, keď orgán dozoru zistil porušenie zákona, súčasne upravuje lehotu, do ktorej je možné najneskôr uložiť pokutu (najneskôr do 4 rokov odo dňa porušenia povinnosti).
Preto sa nazdávame, že okrem 60 dňovej lehoty plynúcej odo dňa porušenia povinnosti, do ktorej je správny orgán povinný začať konanie o správnom delikte prevádzkovateľa vozidla, v prípade podaného odporu a pokračovania v správnom konaní by mala byť upravená aj objektívna prekluzívna doba 12 mesiacov plynúca odo dňa porušenia povinnosti, do ktorej by musela byť pokuta uložená a rozhodnutie právoplatné.
Prechodné ustanovenie zákona a jeho vplyv na predošlé správne konania
V zmysle prechodného ustanovenia § 16e zákona sa konania o uložení pokuty začaté a právoplatne neskončené pred účinnosťou tohto zákona, dokončia podľa doterajších predpisov.
Správne konanie o uložení pokuty, ktoré sa teda začalo pred dňom 20.07.2020, sa dokončí podľa predpisov účinných do 20.07.2020.
Domnievame sa však, že ustanovenie § 11 ods. 6 zákona upravujúce 60 dňovú lehotu na uloženie pokuty v rozkaznom konaní, je potrebné aplikovať aj na konania začaté do dňa 20.07.2020.
Ako sme už vyššie uviedli, ustanovenie § 11 ods. 6 zákona má jednoznačne charakter hmotnoprávnej prekluzívnej lehoty, uplynutím ktorej zaniká právo štátu na potrestanie páchateľa správneho deliktu. Nejde teda o lehotu procesnú.
Konanie o správnom delikte je v zmysle judikatúry Najvyššieho súdu SR ako aj Európskeho súdu konaním s trestným charakterom, na ktoré je potrebné aplikovať základné zásady a princípy trestného konania, ako aj obvinenému garantovať práva upravené v čl. 6 Európskeho dohovoru.
Podľa ustanovenia § 2 ods. 1 Trestného zákona, trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Ak v čase medzi spáchaním činu a vynesením rozsudku nadobudnú účinnosť viaceré zákony, trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona, ktorý je pre páchateľa priaznivejší.
Podľa čl. 50 ods. 6 Ústavy SR, trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Neskorší zákon sa použije, ak je to pre páchateľa priaznivejšie.
Pod pojmom trestnosť činu v súlade s ustálenou súdnou praxou treba rozumieť súhrn všetkých podmienok, od ktorých závisí výrok súdu o vine a treste, vrátane podmienok premlčania.[8]
Pod pojem trestnosť činu teda možno zahrnúť aj podmienky zániku zodpovednosti za spáchaný delikt.
Ak teda spáchal prevádzkovateľ vozidla správny delikt pred dňom 20.07.2020, bez ohľadu na prechodné ustanovenia zákona, jeho trestnosť sa bude posudzovať podľa predpisov účinných od 21.07.2020, pretože sú pre páchateľa priaznivejšie – zánik zodpovednosti totiž nenastáva po uplynutí dvojročnej subjektívnej alebo trojročnej objektívnej prekluzívnej doby, ale do 60 dní od porušenia povinnosti.
Z uvedeného vyplýva, že ak prevádzkovateľ vozidla porušil povinnosť podľa zákona v roku 2018 či 2019 alebo dokonca v prvých mesiacoch roka 2020, nemôže mu byť uložená pokuta, pretože objektívna 60 dňová lehota plynúca od porušenia povinnosti dávno ubehla.
Ustanovenie § 16e teda na tejto skutočnosti nič nemení, pretože ustanovenie § 11 ods. 6 zákona nie je lehotou procesnou, ktorá sa týka „konania“ (t. j. postupu správneho orgánu a účastníkov konania), ale lehotou hmotnoprávnou upravujúcou zánik zodpovednosti páchateľa za správny delikt.
Konania začaté do 20.07.2020 sa teda môžu dokončiť podľa doterajších (procesných) predpisov, avšak s aplikáciou hmotnoprávnych noriem upravujúcich zánik zodpovednosti páchateľa správneho deliktu účinných odo dňa 21.07.2020, pretože tieto sú pre páchateľa priaznivejšie, pričom takýto postup má svoj základ v Ústave SR.
