Správne trestanie môžeme charakterizovať ako rozhodovanie orgánov verejnej správy o priestupku, správnom delikte alebo o sankcii za iné podobné protiprávne konanie.[1]
Na tieto konania sa pritom neaplikujú iba predpisy správneho práva (najmä správny poriadok a zákon o priestupkoch), ale aj Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej ako „Dohovor“) a analogicky aj zásady trestného práva. Uvedené vyplýva z početnej judikatúry nielen Najvyššieho súdu SR (resp. Najvyššieho správneho súdu SR) a Ústavného súdu SR, ale aj Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej ako „ESĽP“). Aplikácia trestnoprávnych zásad alebo práv garantovaných Dohovorom je v praxi zo strany správnych orgánov v drvivej väčšine ignorovaná, hoci ide o významné práva, ktorými môže obvinená osoba vplývať na priebeh konania o priestupku alebo inom správnom delikte.
Ústavný súd SR napríklad uvádza, že trestanie za správne delikty (priestupky, správne delikty právnických osôb a správne delikty fyzických osôb – podnikateľov) musí podliehať rovnakému režimu ako trestný postih za trestné činy. Je preto nevyhnutné poskytnúť záruky a práva, ktoré sú zakotvené v trestnom zákone a trestnom poriadku nielen obvinenému z trestného činu, ale aj subjektu, voči ktorému je vyvodzovaná administratívnoprávna zodpovednosť[2]. Vnútroštátna súdna prax najvyšších súdnych autorít pritom vychádza z ESĽP, predovšetkým rozhodnutí Lauko a Kadubec proti Slovenskej republike, kedy ESĽP potvrdil, že aj pokuty ukladané v priestupkovom konaní sú svojou povahou „trestné“ a páchateľovi v tomto konaní treba priznať práva podľa čl. 6 Dohovoru.
Napokon povinnosť aplikovať zásady trestného práva na správne trestanie vyplýva z ustanovenia § 195 písm. c) a písm. d) Správneho súdneho poriadku. Aplikácia Dohovoru vyplýva z čl. 1 ods. 2 a čl. 7 ods. 5 Ústavy SR, pričom pojem trestné obvinenie je judikatúrou ESĽP stabilizovaný a jednoznačne z neho plynie, že sa nemá aplikovať iba na konania, ktoré zákonodarca toho-ktorého štátu označí za „trestný čin“.
V rámci správneho trestania sa v praxi stretávame najčastejšie s konaním o priestupku alebo konaním o správnom delikte (priestupky na úseku dopravy, občianskeho spolunažívania, delikty držiteľov motorového vozidla alebo pokuty ukladané podnikateľom za porušenie rôznych povinností od dozorných orgánov – Slovenská obchodná inšpekcia, Inšpektorát práce a pod.).
Vo všetkých týchto konaniach má obvinená osoba, resp. osoba, proti ktorej sa konanie vedie, významné právo, ktorým je právo na obhajobu.
Právo na obhajobu považuje súdna prax za jeden zo základných atribútov spravodlivého procesu zabezpečujúcim „rovnosť zbraní“ medzi obžalovaným na jednej strane a prokurátorom ako žalobcom v trestnom konaní na strane druhej.[3] V správnom konaní pôjde o rovnosť zbraní medzi obvineným z priestupku (resp. osobu voči ktorej sa správne konanie vedie) a správnym orgánom na druhej strane, ktorý je v postavení „žalobcu“ a „rozhodcu“ súčasne.
Právo na obhajobu v sebe zhromažďuje celý diapazón práv, ktoré môže obvinená osoba využívať vo svoj prospech počas správneho konania, aby dosiahla pre seba čo najprijateľnejšie rozhodnutie (napr. právo vyjadrovať sa ku všetkým skutočnostiam, navrhovať dôkazy, vypočúvať svedkov a pod., pričom týmto právam sa budeme venovať v ďalšom texte). Samozrejme, obvinená osoba nemusí využiť ani jedno z uvedených práv a v konaní môže byť úplne pasívna, pretože ide o jej právo, nie povinnosť. Treba však dodať, že takýto procesný postoj nemusí vždy viesť k želanému výsledku administratívneho konania.
Práva spadajúce pod právo na obhajobu môže obvinený využívať sám alebo prostredníctvom obhajcu, ktorým bude spravidla advokát. V administratívnom konaní však neplatí, že obhajcom môže byť iba advokát[4], čo vyplýva z ustanovenia § 17 ods. 1 správneho poriadku.[5] Záleží iba na obvinenej osobe, či sa bude obhajovať sama alebo prostredníctvom obhajcu, a ak prostredníctvom obhajcu, či bude obhajcom advokát alebo iná osoba nezapísaná v zozname advokátov vedenom Slovenskou advokátkou komorou. Výber obhajcu však ide na ťarchu obvineného, pretože pokiaľ by obhajca pri výkone tejto činnosti postupoval nedostatočne, neobozretne, neplnil by si povinnosti, nejedná sa porušenie práva na obhajobu.[6]
Napriek tomu, že v správnom konaní sa nevyžaduje status advokáta pri zvolenom zástupcovi podľa ustanovenia § 17 ods. 1 správneho poriadku, v praxi správne orgány niekedy odmietajú pripustiť „neadvokáta“ ako obhajcu v správnom trestaní s odôvodnením, že osoba nie je zapísaná v zozname advokátov alebo vyžadujú napr. úradne osvedčený podpis na plnomocenstve, čo ale nemá zákonný podklad. Aj týmto spôsobom môže dochádzať k porušovaniu práva na obhajobu, lebo obvinený si zvolil spôsob obhajoby prostredníctvom tretej osoby, ktorý je rovnocenný s osobným obhajovaním sa. Toto právo obvinenej osoby vyplýva z čl. 6 ods. 3 písm. c) Dohovoru, ktorý hovorí, že každý, kto je obvinený z trestného činu, má tieto minimálne práva: obhajovať sa osobne alebo prostredníctvom obhajcu podľa vlastného výberu. Nezákonné vytváranie nových podmienok zo strany správnych orgánov na osobu obhajcu fakticky bráni v uplatnení práva na obhajobu prostredníctvom zvoleného obhajcu.
Dôležitosť práva obhajovať sa sám alebo prostredníctvom obhajcu sa prejavuje napríklad pri doručovaní písomností. Ak sa nechá obvinený v konaní zastúpiť obhajcom, má správny orgán povinnosť doručovať písomnosti iba tomuto obhajcovi. Iba v prípade, ak by mal sám obvinený niečo v konaní vykonať, musí sa písomnosť doručiť nielen obhajcovi, ale aj obvinenému (napr. predvolanie na ústne pojednávanie, na ktorom má obvinený vypovedať). Pokiaľ by správny orgán teda niektorú písomnosť nedoručil obhajcovi, nemohli by nastať účinky, ktoré z doručovanej písomnosti plynú (napr. rozhodnutie o pribratí znalca a možnosť podať odvolanie proti takému rozhodnutiu).
Skôr než by obvinený mohol realizovať svoje práva spadajúce do rámca práva na obhajobu (napr. vyjadrovať sa k skutku, navrhovať dôkazy, uplatňovať námietky a pod.), musí byť najskôr bez meškania a v jazyku, ktorému rozumie, podrobne oboznámený s povahou a dôvodmi obvinenia proti nemu.
V správnom trestaní sa nevydáva formálne uznesenie o vznesení obvinenia, ako to je v prípade trestného stíhania podľa Trestného poriadku. Osobu však možno považovať za obvinenú, ak voči nej správny orgán urobí prvý úkon.[7] Týmto bude spravidla oznámenie, že sa voči osobe začalo konanie, prípadne spolu s predvolaním na ústne pojednávanie.
Týmto procesným úkonom by správny orgán mal zároveň podrobne oboznámiť obvineného (osobu, proti ktorej sa konanie vedie) s povahou a dôvodmi obvinenia voči nemu. Podľa nášho názoru, iba takto bude naplnená požiadavka Dohovoru, aby bol obvinený o týchto skutočnostiach informovaný „bez meškania“. Neskoršie informovanie obvineného (napr. až na ústnom pojednávaní) by popieralo zmysel práva na obhajobu, lebo právo poznať dôvody obvinenia nadväzuje na právo mať primeraný čas na obhajobu, čomu sa budeme venovať neskôr.
ESĽP v tejto súvislosti uvádza, že čl. 6 ods. 3 písm. a) Dohovoru poskytuje obvinenému právo byť informovaný nielen o „dôvodoch“ obvinenia, to znamená, že akého konania sa mal dopustiť a na ktorých je založené obvinenie, ale aj právna charakterizácia tohto konania a tieto informácie musia byť podrobné.[8] V inom rozhodnutí ESĽP konštatoval, že význam tohto ustanovenia sa musí posudzovať z hľadiska všeobecnejšieho práva na spravodlivé súdne konanie, ktoré garantuje čl. 6 ods. 1 Dohovoru. V trestnej oblasti presná a úplná informácia o obvineniach proti obvinenému, a teda právna kvalifikácia, ktorú by príslušné orgány mohli použiť proti nemu, je základnou podmienkou spravodlivého súdneho konania.[9]
Aby sa zachovala podstata a účel vyššie rozoberaného práva, mal by správny orgán podľa nášho názoru už pri prvom procesnom úkone uviesť opis skutku a jeho právnu kvalifikáciu, teda o aký priestupok alebo správny delikt ide, s uvedením ustanovenia a zákona, ktoré konkrétny priestupok alebo správny delikt definujú. Skutok by mal byť pritom opísaný tak, aby obsahoval popis miesta, času a spôsobu jeho spáchania, prípadne i iných skutočností, ktoré sú potrebné k tomu, aby nemohol byť skutok zamenený s iným.[10]
Ak bude obvinený oboznámený s povahou a dôvodmi obvinenia proti nemu, má právo na primeranú prípravu a možnosti svojej obhajoby. V praxi to bude najmä znamenať, že správny orgán bude určovať na vykonanie úkonov lehoty, upovedomovať obvineného o plánovaných úkonoch s dostatočným časovým predstihom, prípadne odročiť pojednávanie. Podľa nášho názoru by odporovalo tomuto právu, ak by správny orgán síce predvolal obvineného na pojednávanie včas, ale medzitým mu neumožnil nahliadnuť do spisu z dôvodu „prípravy na pojednávanie“.[11] Obvinený tak stráca právo na primeranú možnosť svojej obhajoby, pretože práve administratívny spis obsahuje všetky relevantné podklady týkajúce sa priestupku / správneho deliktu, a pokiaľ sa má zachovať rovnosť zbraní medzi obvineným a štátom (správnym orgánom), potom by mal mať obvinený rovnakú možnosť poznať spis, ako ju má správny orgán. Rovnako nezodpovedá účelu tohto práva také konanie správneho orgánu, ktorý by určoval veľmi krátke lehoty alebo by upovedomoval obvineného o plánovaných úkonoch v neprimerane krátkom čase – napr. iba mailom alebo telefonicky deň či dva pred pojednávaním, na ktorom bude vypočúvať svedkov.
Primeranosť času na prípravu obhajoby je potrebné posudzovať v každom prípade individuálne s prihliadnutím na zložitosť veci a štádium, v ktorom sa vec nachádza.[12] Obvinenému spravidla musí byť poskytnutý priestor na konzultáciu s právnym zástupcom, aby mu mohla byť poskytnutá kvalifikovaná pomoc.[13] Najvyšší správny súd ČR tiež uviedol, že pokiaľ obvinený oznámi správnemu orgánu svoj záujem zvoliť si obhajcu pri prvom ústnom pojednávaní, je správny orgán povinný odročiť pojednávanie a stanoviť primeranú lehotu na zvolenie si obhajcu.[14]
Nutno ale dodať, že právo mať primeraný čas na prípravu obhajoby nemôže byť celkom absolútne a musí mať svoje rozumné limity. Poskytnutie primeraného času na prípravu a možnosti obhajoby nie je možno bezbreho povyšovať napr. nad právo na prejednanie veci v primeranej lehote alebo ho treba odmietnuť, ak ide o šikanózny výkon práva. Nebude preto možné vyhovieť požiadavke obvineného napr. na odročenie už nariadeného pojednávania, aby si mohol zvoliť iného zástupcu, než ktorého mal v konaní od začiatku alebo ak by účelovo chcel meniť právnych zástupcov počas vykonávania jednotlivých procesných úkonov.
Obvinený má ďalej právo vyjadriť sa ku všetkým skutočnostiam, ktoré sa mu kladú za vinu, a k dôkazom o nich. Toto právo vyplýva priamo zo zákona o priestupkoch a pozná ho tiež Trestný poriadok. Istým výrazom tohto práva je aj právo odmietnuť vypovedať, nakoľko vyjadrovať sa k dôkazom a ku skutočnostiam je právom obvineného, ktoré nemusí vôbec realizovať.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že toto právo môže obvinený realizovať počas celého konania o priestupku alebo o správnom delikte. Neexistuje teda žiadna zákonná koncentrácia, ktorá by prikazovala obvinenému uviesť konkrétne skutočnosti len do určitého okamihu konania o priestupku.[15] Zákon o priestupkoch a ani správny poriadok právo obvinenej osoby vyjadrovať sa kedykoľvek počas konania nelimitujú.
Právo vyjadriť sa ku všetkým skutočnostiam a dôkazom aj v inej fáze konania ako napr. na pojednávaní vyplýva pritom aj zo správneho poriadku. Podľa ustanovenia § 33 ods. 2 správneho poriadku má účastník konania (čo je aj obvinený) právo vyjadriť sa podkladom pre vydanie rozhodnutia a spôsobu jeho zistenia. Na túto možnosť je správny orgán povinný účastníka upozorniť. Teda aj po vykonanom ústnom pojednávaní a doplnení podkladov pre vydanie rozhodnutia, obvinený má stále zachované právo vyjadriť sa ku všetkým skutočnostiam, ktoré sa mu kladú za vinu, ako aj k dôkazom. Môže ísť pritom o celkom nové skutočnosti, ktoré obvinený ešte neuviedol. Je predsa vecou taktiky obhajoby, ktoré skutočnosti a kedy obvinený oznámi správnemu orgánu na svoju obhajobu.
Napriek tomu sa možno v praxi stretnúť s tým, že správne orgány konajúce o priestupku alebo o správnom delikte neprihliadajú na neskoršie uvedené skutočnosti alebo ich bez ďalšieho považujú za nedôvodné či účelové iba preto, že boli uplatnené v neskoršej fáze konania. Takýmto postupom môžu porušovať právo na obhajobu, súčasťou ktorého je aj vyjadrovanie sa ku všetkým skutočnostiam a dôkazom. K uplatneným argumentom a námietkam zodpovedá povinnosť správneho orgánu reagovať na ne, teda vyrovnať sa s nimi, nie len stroho ich odmietnuť bez zákonného dôvodu.
Právo obvineného vyjadriť sa ku všetkým skutočnostiam častokrát poruší aj odvolací správny orgán. V nejednom prípade sa stalo, že odvolací správny orgán zmenil časť skutkovej vety priestupku alebo správneho deliktu, prípadne ju dopĺňal o ďalšie skutočnosti. O tom sa však obvinený dozvie až zo samotného rozhodnutia o odvolaní, čo nie je postup správny.
Tak ako nie je právo vyjadriť sa ku všetkým skutočnostiam a dôkazom koncentrované pred správnym orgánom prvého stupňa, rovnako nie je nijako obmedzené ani v odvolacom konaní. Preto aj v prípade, ak odvolací správny orgán zabezpečuje nové dôkazy[16] alebo modifikuje skutkovú vetu, musí pred vydaním rozhodnutia umožniť obvinenému, aby sa k týmto skutočnostiam alebo dôkazom vyjadril.
Tento názor sa objavuje aj v rozhodovacej činnosti súdov, napríklad Najvyšší správny súd SR uviedol, že pokiaľ správny orgán v ďalších štádiách skutok rozšíri alebo doplní, alebo spresní, musí umožniť obvinenému z priestupku sa k novo sformulovanému resp. doplnenému skutku vyjadriť.[17]
Veľmi dôležitým právom obvineného je právo byť prítomný pri vypočúvaní svedkov a klásť im otázky, prípadne otázky iných účastníkov konania namietať. Aj týmto aktívnym spôsobom môže obvinený preukázať skutočnosti svedčiace v jeho prospech, resp. spochybniť alebo vyvrátiť skutočnosti, ktoré sa mu kladú za vinu. Z praxe vieme, najmä pri dopravných priestupkoch, že správny orgán od svedkov zisťuje jemu „hodiace“ sa skutočnosti, teda také, ktoré sú v neprospech obvineného, prípadne častokrát kladie otázky nedovolené (kapciózne a sugestívne[18]). Voči týmto otázkam môže obvinený vzniesť výhrady priamo do zápisnice (keďže má právo vyjadriť sa aj k dôkazom a podkladom pre rozhodnutie). Napokon nemožno prehliadať, že hlavne pri dopravných priestupkoch správny orgán ako svedkov vypočúva častokrát zasahujúcich príslušníkov PZ, ktorí sú jeho kolegovia a v tomto „duchu“ sa nesie aj priebeh výpovede.
Práve svojou osobnou účasťou pri vypočúvaní svedkov môže obvinený prispieť k tomu, aby sa skutočný stav zistil presne a úplne a aby sa predišlo nedovolenému získavaniu dôkazov (výpovedí svedkov). Správne formulované otázky môžu viesť k tomu, že prípadný svedkovia alebo poškodení nebudú vedieť správne popísať a potvrdiť, že sa skutok stal alebo že sa stal tak, ako je uvedený v skutkovej vete. Správnymi otázkami možno tiež „nachytať“ svedkov a doviesť ich k odpovediam, ktoré si môžu navzájom odporovať alebo budú spochybňovať ich možnosť vidieť alebo počuť nejakú udalosť (napr. či vodič zastavil na STOPke, ak svedok sedel vo vozidle vzdialenom 100 metrov, či počul trenie pneumatík o vozovku pred dopravnou nehodou, ak sa zistí, že mal nahlas zapnuté aj rádio alebo rozprával sa so spolujazdcom a pod.).
Právo obvineného byť prítomný pri vypočúvaní svedkov vyplýva z čl. 6 ods. 3 písm. d) Dohovoru, pričom práva v Dohovore sú garantované, teda dotknutej osobe (obvinenému) patria bez ohľadu na to, či sa ich výslovne dovoláva. V praxi to bude znamenať, že správny orgán je povinný upovedomiť obvineného o tom, že bude vypočúvať svedkov a pri vypočúvaní je následne povinný umožniť mu kladenie otázok. Nemôže preto obstáť argument správneho orgánu, že obvinený o výsluch nežiadal alebo že nežiadal by upovedomený (obvinený totiž ani nemôže vopred vedieť, či správny orgán bude alebo nebude niekoho vypočúvať, pretože správne konanie vedie správny orgán).
Aj Najvyšší súd SR v tejto súvislosti uviedol, že obvinený alebo jeho obhajca nemusia žiadať byť predvolaný k výsluchu svedka, pretože ide o právo obvineného a je teda povinnosťou správneho orgánu upovedomiť obvineného alebo jeho obhajcu o predmetnom úkone. Podľa názoru Najvyššieho súdu SR ide o vážny zásah do procesných práv obvineného.[19]
Súčasťou práva na obhajobu je právo navrhovať a predkladať vlastné dôkazy. Spravidla pôjde o svedkov, listiny alebo videozáznamy (napr. pri dopravných priestupkoch, ak mal obvinený vo vozidle kameru). Listiny alebo videozáznamy je možné ľahko doručiť poštou alebo elektronicky. Iná je situácia ale v prípade svedkov, kedy je potrebné osobu na výsluch predvolať, resp. výsluch osoby umožniť, čo je v kompetencii správneho orgánu.[20]
Správne orgány napríklad odmietajú vypočuť svedkov, ktorí sú v príbuzenskom pomere s obvineným. Takéto a priori odmietanie návrhu na vykonanie dokazovania však považujeme za nesprávne, pretože sa tým zavádza „skupina“ dôkazov, ktoré sú vopred nevierohodné. Správny orgán hodnotí dôkazy až po tom, čo ich skutočne vykoná, nie vopred na základe rodinného vzťahu. Samozrejme je potrebné rozlišovať, či napríklad svedok (napr. manželka) vie opísať priebeh nehody z dôvodu, že bola spolujazdec alebo iba preto, že jej to obvinený (manžel) opísal doma po nehode.
V tomto prípade môže dochádzať k porušovaniu práva na obhajobu podľa čl. 6 ods. 3 písm. d) Dohovoru, a to najmä v prípade, ak by svedok svojou výpoveďou mohol poskytnúť dôkaz o nevine obvineného.[21]
Vyššie uvedené práva obvineného z priestupku alebo správneho deliktu predstavujú základ práva na obhajobu podľa čl. 6 Dohovoru, ktorý sa v priestupkovom konaní alebo v správnom konaní o uložení pokuty aplikuje priamo. Práva obvineného v tomto článku sú garantované, preto sa ich obvinený nemusí výslovne dovolávať, ale správne orgány sú povinné umožniť ich realizáciu.
ESĽP dodáva, že účelom Dohovoru nie je garantovať práva, ktoré sú teoretické alebo iluzórne, ale práva, ktoré sú reálne a efektívne.[22] Správne orgány teda musia umožniť skutočnú realizáciu týchto práva, nie len pro forma ich zabezpečenie, aby sa formálne zachovala „spravodlivosť“ administratívneho konania.
Z praxe ale vieme, že mnohé správne orgány tieto práva obvineného podľa čl. 6 Dohovoru nerešpektujú vôbec a priam sa čudujú, prečo sa obvinený týchto práva dovoláva, keďže „nie sme v trestnom konaní“.
