Ombudsman nielen na Slovensku: Ako to funguje a ako by to malo fungovať v praxi

Ombudsman vo svete

Inštitút ombudsmana ako orgánu ochrany základných práv a slobôd „sui generis“[i] pochádza zo Švédskeho kráľovstva, kde bol zakotvený už v stavovskej ústave z roku 1809. V pôvodnej podobe to bol parlamentom volený justičný kancelár (po švédsky „justitieombudsman“)[ii], ktorého úlohou bolo kontrolovať správanie a výkon funkcie kráľovských úradníkov (výkonnej moci) nielen v neprítomnosti panovníka, najmä však v oblasti výberu daní a poplatkov[iii].

Vo Švédsku sa inštitút ombudsmana osvedčil a v roku 1915 bol zriadený aj samostatný (špecializovaný) ombudsman pre záležitosti vojakov a pre ozbrojené sily a ozbrojené zbory (po švédsky „militieombudsman“)[iv]. Na Slovensku pôsobí ombudsman od roku 2002 ako kontrolný orgán ochrany práva[v], ktorého oficiálne označenie je v zmysle ustanovení článku 151a Ústavy SR Verejný ochranca práv Slovenskej republiky[vi]. Kým vo Francúzsku sa ombudsman označuje ako mediátor (po francúzsky „médiateur“), v Španielsku je to ochranca ľudu alebo ľudový tribún (po španielsky „el defensor del pueblo“) a v Spojenom kráľovstve Veľkej Británie a Severného Írska zriadili parlamentného komisára alebo poverenca (po anglicky „parliamentary commissioner“)[vii].  

Nie je ombudsman ako ombudsman

Nejde však len o terminologické rozdiely a hru so slovíčkami. Odlišné názvoslovie svedčí aj o inej náplni činnosti orgánu ochrany práv, preto v ústavnej praxi rozlišujeme niekoľko typov verejných ochrancov práv. Podľa Príbelského poznáme dve základné formy ombudsmana[viii]:

• Parlamentný ombudsman (pravý ombudsman)[ix] – volený parlamentom podľa švédskeho vzoru (justitieombudsman)[x], ktorý má síce väzby na zákonodarnú moc, ale aj silnénezávislé postavenie ako ústavný činiteľ. Takýto model prevzalo napríklad Fínsko, Rakúsko, Nemecko ale aj Slovensko[xi].
• Ombudsman výkonnej moci (nepravý ombudsman)[xii] – je kreovaný výkonnou mocoujej aj podlieha, takže nie je nezávislým orgánom ochrany práv. Vymenúva ho prezident (vo Francúzsku) alebo vláda (V Spojenom kráľovstve)[xiii].

Ako to funguje v praxi

Z hľadiska vecnej pôsobnosti môžeme verejných ochrancov práv podľa prof. Igora Palúša z Právnickej fakulty UPJŠ v Košiciach rozdeliť na tri základné skupiny[xiv]:

• Všeobecný ombudsman (so všeobecnou pôsobnosťou) – jeho pôsobnosť sa dotýka všetkých oblastí verejnej správy, dozerá a kontroluje všetky orgány verejnej moci[xv]. Výstižným príkladom je Verejný ochranca práv SR podľa ustanovení Zákona o verejnom ochrancovi práv[xvi].
• Špeciálny ombudsman (so špecializovanou pôsobnosťou)[xvii] – jeho pôsobnosť sa zameriava na jednu konkrétnu oblasť verejnej správy, napríklad „militieombudsman“[xviii] sa vo Švédsku špecializuje na vojenské veci.
• Zvláštny ombudsman (ad hoc ombudsman)[xix] – verejný ochranca práv ad hoc poverený konkrétnou úlohou alebo úzko vymedzenou oblasťou pôsobnosti. Vhodným príkladom je ombudsman pre „neobčanov“ (cudzincovapolitov) v Nemecku[xx].

Z hľadiska územnej pôsobnosti verejných ochrancov práv delíme podľa Palúša[xxi] na:

• Ústredný ombudsman (s celoštátnou pôsobnosťou)[xxii] –územnou pôsobnosťou pre celé územie štátu. Toto je aj prípad slovenského verejného ochrancu práv v zmysle ustanovení článku 151a Ústavy SR[xxiii] a ustanovení Zákona o verejnom ochrancovi práv[xxiv].
• Krajinský ombudsman (s teritoriálne obmedzenou pôsobnosťou) – pôsobí vo federatívnych štátochobmedzenou územnou pôsobnosťou pre tú - ktorú spolkovú krajinu alebo zväzový štát. Takáto prax je rozšírená napríklad v Rakúsku, Nemecku, v Austrálii alebo v USA[xxv].
• Miestny ombudsman (s lokálnou pôsobnosťou) – pôsobí len na určitej časti štátneho územia (región, kraj, okres, mesto, obec)zaoberá sa výlučne sťažnosťami a podnetmi na na miestne orgány štátnej správy a samosprávy[xxvi].

Do tretice môžeme podľa Palúša verejných ochrancov práv rozdeliť podľa podnetu, na základe ktorého ombudsman koná[xxvii] na:

• Švédsky model (klasický ombudsman) – „silný“ ombudsman môže ale nemusí konať na základe podnetu (sťažnosti) občanov, môže konať ajvlastnej iniciatívy[xxviii].
• Britský model (poslanecký filter) – „slabý“ ombudsman môže konať výlučne na podnet občanov, navyše občania sa na verejného ochrancu práv môžu obrátiť len prostredníctvom poslancov britského parlamentu, ktorí vyselektujú (prefiltrujú), ktoré podnety ombudsmanovi predložiaktoré nie[xxix].

Prečo zriadili ombudsmana

• Predobraz inštitútu ombudsmana zriadil už v prvej polovici 18. storočia švédsky panovník Karol XII.[xxx]. Vytvoril úrad justičného kancelára, ktorý mal v neprítomnosti panovníka kontrolovať činnosť (skorumpovaných) korunných úradníkov najmä pri výbere daní a poplatkov[xxxi]. Následne bol tento inštitút zakotvený aj v stavovskej ústave Švédskeho kráľovstva (1809) ako parlamentný kontrolný orgán“[xxxii]. Príčiny vzniku a rozširovania inštitútu ombudsmana po celom svete sa v priebehu niekoľkých storočí v podstate nezmenili:
• Nedokonalosťneúplnosť opravných prostriedkov v správnom konaní a civilných žalôb proti švédskej Korune,
• Dominantné postavenie štátnej administratívy (byrokracie) nielenadministratívnom konaní a v konaniach pred súdom,
• Praktická neodvolateľnosť (kráľovských) úradníkov štátnej správyverejnej správy, ktorí sa zodpovedali len panovníkovi (Korune),
• Široká trestná zodpovednosť nielenšvédskom trestnom práve, keď sa kriminalizovali a kriminalizujú aj malé previnenia (ktoré by mali byť priestupkami alebo správnymi deliktami)[xxxiii].

Základné úlohy verejného ochrancu práv

Pozrime sa ďalej na spoločenské funkcie a úlohy, ktoré plní inštitút ombudsmana a ktoré mu podľa Palúša neodmysliteľne patria[xxxiv]:

• Kontrolná funkcia – vyplýva zo samotného pojmového vymedzenia ombudsmana ako kontrolného orgánu ochrany práv[xxxv]. Verejný ochranca práv totiž vykonáva najmä dozorkontrolu činnosti orgánov verejnej správy a verejnej moci, prípadne súdov[xxxvi]. Ich činnosť dozoruje cez prizmu zákonnosti ich rozhodovacej činnosti a procesného postupu a z hľadiska dodržiavania základných práv a slobôd[xxxvii].
• Funkcia zmierovateľa konfliktov (mediátora) – verejný ochranca pôsobí alebo by mal pôsobiť ako sprostredkovateľzmierovateľ v spore medzi navrhovateľom a príslušným orgánom verejnej správy alebo verejnej moci[xxxviii]. V britskom modeli „slabého“ ombudsmana (parlamentného zmocnenca) zmierňuje konflikty medzi zákonodarnou a výkonnou mocou[xxxix].
• Ombudsman ako reformátor – verejný ochranca práv iniciatívne objavuječinnosti, organizácii a v legislatívnej úprave verejnej správe nedostatky a upozorňuje na ne. Následne navrhuje organizačné aj právne zmeny a reformy[xl].
• Demokraticko-politická funkcia ombudsmana –oprávnených prípadoch ombudsman potvrdzuje správnosť postupu orgánov verejnej správy, odporúča osvedčené postupy a riešenia a osvetovo a pedagogicky pôsobí na občanov, ktorí sa mylne domáhajú nápravy[xli].

Ombudsman po slovensky

Pozrime sa však na slovenského ombudsmana a na špecifiká slovenskej právnej úpravy. V zmysle ustanovení Ústavy SR v Slovenskej republike pôsobí kontrolný orgán ochrany práva pod oficiálnym názvom Verejný ochranca práv Slovenskej republiky[xlii]. Jeho ústavno-právne zakotvenie je obsiahnuté v článku 1 ods. 1 Ústavy SR (v prvej vete): „Verejný ochranca práv je nezávislý orgán Slovenskej republiky, ktorý v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom chráni základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb v konaní pred orgánmi verejnej správy a ďalšími orgánmi verejnej moci, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom.“[xliii]

Pôsobnosť a právomoc Verejného ochrancu práv SR sú však obmedzené a ustanovenia § 3 ods. 1 Zákona o verejnom ochrancovi práv[xliv] vymenúva subjekty, na ktoré sa jeho pôsobnosť vzťahuje (pozitívne vymedzenie): na orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy a na takzvané „orgány verejnej moci“[xlv] (fyzické a právnické osoby, ktoré podľa osobitného predpisu rozhodujú o právach a oprávnených záujmoch fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy)[xlvi].

Zároveň ustanovenia § 3 ods. 2 Zákona o verejnom ochrancovi práv[xlvii] vypočítavajú okruh subjektov verejného práva, na ktoré sa pôsobnosť ombudsmana nevzťahuje (negatívne vymedzenie): na prezidenta SR, na Národnú radu SR, na vládu SR, Ústavný súd SR, na Najvyšší kontrolný úrad SR a na spravodajské služby[xlviii]. Rovnako platí, že pôsobnosť verejného ochrancu práv sa nevťahuje na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov Policajného zboru SR na prokuratúru a na súdy (s výnimkou štátnej správy súdov a prípadov disciplinárneho previnenia sudcov)[xlix].

Právomoc Verejného ochrancu práv SR

Ustanovenia článku 151a ods. 1 a ods. 2 Ústavy SR[l] priznávajú ombudsmanovi podľa profesorky Dobrovičovej z Právnickej fakulty UPJŠ V Košiciach niektoré kľúčové štátno-mocenské oprávnenia[li]:

• Ombudsman sa (v prípadoch stanovených ZákonomVerejnom ochrancovi práv)[lii] môže podieľať na uplatnení právnej zodpovednosti voči osobám pôsobiacim v orgánoch verejnej moci, ak porušili základné práva alebo slobody fyzických osôb a právnických osôb (v zmysle ustanovení čl. 151a ods. 1 2. vety Ústavy SR)[liii].
• Všetky orgány verejnej moci sú povinné ombudsmanovi poskytnúť súčinnosť pri výkone jeho právomoci (v zmysle ustanovení čl. 151a ods. 2 3. vety Ústavy SR)[liv]. Verejný ochranca práv SR sa môže účinne domáhať poskytnutia súčinnosti podľa príslušných ustanovení Zákonaverejnom ochrancovi práv[lv].
• Ombudsman sa môžeodôvodnenom prípade obrátiť so sťažnosťou na Ústavný súd SR (podať ústavnú sťažnosť alebo presnejšie „návrh na začatie konania pred Ústavným súdom SR“ podľa čl. 125 Ústavy SR)[lvi] v prípade, ak všeobecne záväzný právny predpis (zákon alebo podzákonný právny akt) porušuje základné práva alebo slobody fyzických osôb alebo právnických osôb[lvii].

Z hľadiska právomocí verejného ochrancu práv to síce nie je všetko, pretože podstatná časť činnosti ombudsmana nevyplýva z jeho štátno-mocenských oprávnení, ale z jeho neformálneho pôsobenia na orgány verejnej moci aj na sťažovateľov. Tieto a ďalšie oprávnenia a právomoci ombudsmanovi patria na základe ustanovení Zákona o verejnom ochrancovi práv[lviii] v platnom a účinnom znení. Pozriem sa na to, ktoré právomoci a oprávnenia to sú:

• pri vybavovaní podnetu petenta (fyzickej osoby alebo právnickej osoby) je ombudsman oprávnený vstupovať do objektov orgánov verejnej správy, klásť otázky zamestnancom orgánov verejnej správy (podľa ustanovení § 16 Zákonaverejnom ochrancovi práv)[lix],
• pri vybavovaní podnetu petenta vyžadovať od orgánov verejnej správy potrebné spisy, doklady alebo poskytnutie vysvetleniaveci (podľa ustanovení § 16 Zákona o verejnom ochrancovi práv)[lx],
• pri vybavovaní podnetu petenta je oprávnený hovoriť bez prítomnosti iných osôb (osamote)osobami v miestach, kde je obmedzená ich osobná sloboda na základe rozhodnutia príslušného štátneho orgánu (ide najmä o väznice, ústavy na výkon väzby, ale aj centrá pre zadržiavanie nelegálnych imigrantov, cudzincov a apolitov, detenčné centrá, reedukačné a diagnostické centrá pre mládež a detské domovy)[lxi],
• pri vybavovaní podnetu petenta je ombudsman oprávnený od orgánov verejnej moci požadovať, aby mu bola umožnená účasť na ústnom pojednávaní, ďalej možnosť kladenia otázok účastníkom konaniaosobám zúčastneným na prejednaní veci (podľa ustanovení § 17 Zákona o verejnom ochrancovi práv)[lxii],
• typickým oprávnením ombudsmana je právo predkladať Národnej rade SR správučinnosti Verejného ochrancu práv SR (každoročne v priebehu prvého štvrťroku kalendárneho roku)[lxiii], v ktorej uvedie svoje poznatky o stave dodržiavania základných práv a slobôd orgánmi verejnej moci na území SR, ale aj svoje návrhy a odporúčania na nápravu zistených nedostatkov (v zmysle ustanovení § 23 Zákona o verejnom ochrancovi práv SR)[lxiv],
• verejný ochranca práv môže Národnej rade SR predložiť ad hoc mimoriadnu správuprípade, že na území SR došlo k závažnému porušeniu základných práv a slobôd, ktoré postihlo väčší počet osôb[lxv].