Inštitút ombudsmana nielen na Slovensku

Pôvod pojmu ombudsman

Inštitút ombudsmana vo svojej pôvodnej (klasickej) forme sa podľa JUDr. Príbelského, PhD., z Právnickej fakulty Trnavskej univerzity prvýkrát objavil v ústave (konštitučnej monarchie) Švédskeho kráľovstva z roku 1809[i]. Od tohto medzníka sa stalo švédskou ústavnou praxou, že parlament si pravidelne volil dôveryhodného a rešpektovaného predstaviteľa ako „obhajcu práv“ alebo „človeka hodného dôvery“ (po švédsky „justitieombudsman“)[ii]. Pôvod tohto ústavného inštitútu siaha až na začiatok 18. storočia, keď sa švédsky kráľ Karol XII. počas svojho pobytu v exile na území Osmanskej ríše (po prehratej bitke pri Poltave v roku 1709 proti ruskému cárovi Petrovi I. Veľkému) oboznámil s inštitútom islamského práva, ktorý ho inšpiroval k ústavnej reforme po návrate do vlasti[iii].

Po návrate z tureckého exilu (1714) vo Švédsku zriadil inštitút justičného kancelára, ktorý bol viac–menej totožný s neskorším inštitútom ombudsmana[iv]. Podľa profesora Palúša z Právnickej fakulty Univerzity P.J. Šafárika justičný kancelár bol kráľovským kontrolným orgánom vo vzťahu k úradníkom vykonávajúcim kráľovskú (výkonnú) moc, najmä však pri výbere daní a poplatkov[v]. Pomenovanie ombudsmana pochádza podľa prevažujúceho názoru zo stredovekej švédčiny a výraz „umbup“ alebo „umbub“ označuje moc, autoritu alebo osobu, ktorá je ich nositeľom[vi]. S týmto názorom súhlasí aj Pavlíček z Univerzity Karlovej v Prahe s tým, že ide o výraz prevzatý zo stredovekej islandčiny[vii].

Ombudsman a moderná ústava

Podľa severského (škandinávskeho) modelu sa inštitút ombudsmana vo viacerých podobách a s rôznymi názvami rozšíril po celom svete. V súčasnosti viac ako 100 štátov prebralo tento inštitút do svojho právneho poriadku[viii]. Pôvodne sa švédskym modelom inšpirovala len Fínska republika (1919) a ostatné severské štáty[ix]. Od 60. rokov 20. storočia sa inštitút verejného ochrancu práv rozšíril do všetkých častí sveta a prevzali ho aj rozvojové krajiny tretieho sveta aj tradičné bašty demokracie, ako je napríklad Francúzska republika alebo Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného írska[x].

Od 90. rokov minulého storočia sa inštitút ombudsmana postupne rozšíril aj do postkomunistických krajín, ako sú napríklad Poľsko, Maďarsko, Česko, Slovinsko, Rusko alebo Gruzínsko[xi]. Na nadnárodnej úrovni pre členské štáty Rady Európy vykonáva funkciu ombudsmana (kolektívny orgán) Petičný výbor Európskeho parlamentu (ďalej len „PETI“) so sídlom v Luxemburgu[xii]. Napokon, v roku 2001 bol inštitút ombudsmana zakotvený aj do slovenského ústavného systému.

Národná rada SR kreovala inštitút Verejného ochrancu práv SR na základe ústavného zákona č. 90/2001 Z. z.[xiii] a Zákona o verejnom ochrancovi práv[xiv]. Verejného ochrancu práv ako ústavného činiteľa primárne zakotvili ustanovenia článku 151a Ústavy SR[xv], ktoré nadobudli účinnosť k 1. januáru 2012[xvi]. Keď k 1. januáru 2012 nadobudli účinnosť aj ustanovenia Zákona o verejnom ochrancovi práv[xvii], mohol parlament konečne prikročiť k voľbe ombudsmana (Verejného ochrancu práv SR)[xviii]. Prvým slovenským ombudsmanom sa v roku 2002 stal prof. JUDr. Pavel Kandráč, PhD., právnik a pedagóg z Právnickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici[xix].

Ombudsman predstavuje orgán ochrany základných ľudských práv sui generis, ktorý je označovaný ako predstaviteľ „nežného práva“ (anglicky Soft Law)[xx]. Verejným ochrancom práv je totiž funkcionár, za ktorým nestojí donucovacia moc štátu, ale iba sila jeho autority a presvedčovacej schopnosti. Aj keď sa inštitút ombudsmana rozšíril do celého sveta, najväčšiu úctu požíva vo Švédsku. O tom, že v severskej krajine sa stal pevnou súčasťou ústavného systému, svedčí fakt, že v roku 1915 zriadili aj špeciálneho ombudsmana pre oblasť ozbrojených síl a ozbrojených zborov a pre záležitosti vojakov (švédsky „militieombudsman“)[xxi].

Ako to funguje v praxi

Ombudsman podľa švédskej ústavy z roku 1809 označoval takú osobu, ktorá vystupovala ako zástupca, zmocnenec alebo hovorca iných osôb[xxii]. V modernej konštitucionalistike však výraz ombudsman v tej najvšeobecnejšej podobe označuje nezávislú a nestrannú osobu poverenú parlamentom (prípadne vládou alebo iným orgánom výkonnej moci) na prešetrovanie podnetov a sťažností občanov (fyzických osôb) proti nezákonným alebo nespravodlivým rozhodnutiam alebo procesným postupom orgánov verejnej moci alebo proti ich nečinnosti[xxiii].

Svojimi podnetmi sa fyzické osoby môžu u ombudsmana domáhať ochrany alebo uplatňovania svojich základných práv a slobôd, prípadne iných práv vyplývajúcich z ústavy lebo z medzinárodných dohovorov (podľa príslušných ustanovení Zákona o verejnom ochrancovi práv)[xxiv]. Ombudsman môže svoje zistenia o porušovaní základných ľudských práv a slobôd zverejniť, diskutovať o nich, ale nemá rozhodovaciu ani donucovaciu moc, aby si vynútil nápravu a odstránenie protiprávneho stavu.

Na druhej strane však môže vydávať správy o stave dodržiavania základných ľudských práv a slobôd a orgánom verejnej moci vydávať právne nezáväzné odporúčania[xxv]. Takýmto spôsobom predsa len môže iniciovať nápravu, aj keď len prostredníctvom pôsobenia svojej autority (prostredníctvom ľudského alebo osobnostného faktora) ako protikladu anonymity byrokracie a neústretovosti až šikanózneho prístupu štátnych úradníkov a iných orgánov verejnej moci[xxvi].  

Ombudsman ako ultima ratio

Záverom musíme zdôrazniť, že inštitút verejného ochrancu práv nemá nahrádzať alebo duplikovať činnosť iných orgánov ochrany práva nielen na Slovensku. Je potrebné poukázať na komplementárnosť pôsobenia ombudsmana, teda jeho doplnkové pôsobenie vo vzťahu k ostatným orgánom a systémom ochrany práva (a k iným prostriedkom ochrany ľudských a občianskych práv)[xxvii]. Zjednodušene povedané, možnosť zásahu ombudsmana prichádza do úvahy vtedy, keď boli ľudské a občianske práva sťažovateľov porušené a oni už vyčerpali štandardné možnosti nápravy podľa slovenského právneho poriadku (napríklad riadne opravné prostriedky v správnom konaní). Predsa však ústava a zákon ombudsmanovi priznáva ako ústavnému činiteľovi niektoré štátnomocenské oprávnenia, aby jeho pôsobenie mohlo byť účinné a efektívne.

V prvom rade, nielen slovenské orgány verejnej moci majú vo vzťahu k verejnému ochrancovi práv povinnosť poskytnúť súčinnosť (podľa ustanovení článku 151a odseku 1 poslednej vety Ústavy SR)[xxviii]. V praxi to znamená povinnosť orgánov verejnej moci na požiadanie predkladať správy o svojej činnosti, vyjadriť sa k veci (podnetu verejného ochrancu práv), umožniť ombudsmanovi alebo poverenému zamestnancovi vstup do svojich objektov a iné súvisiace povinnosti[xxix]. Z príslušných ustanovení Ústavy SR[xxx] a Zákona o Verejnom ochrancovi práv SR[xxxi] je však zrejmé, že ombudsman nemôže kontrolovaným orgánom verejnej moci vydávať príkazy, pokyny alebo inak autoritatívne zasahovať do ich činnosti (na základe princípu subordinácie ako takzvaná „vyššia“ moc)[xxxii].