Zmeny legislatívnych pravidiel de lege ferenda

V ostatnej dobe si spoločnosť všíma nárast počtu predkladaných návrhov zákonov a ich následného schvaľovania Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“), čo sa stretáva s kritikou, a to aj pre spôsoby prejednávania návrhov právnych predpisov. Tento stav už dlhodobo pretrváva a práve preto je potrebné položiť si otázku, akým spôsobom je možné danú situáciu riešiť a čo treba zmeniť pre kvalitnejšie zákony, ktorými sa riadi naša spoločnosť. Problém, keď kvantita prevyšuje kvalitu je dlhodobo známy a je najvyšší čas sa tým zaoberať. Nižšie navrhované zmeny majú za cieľ načrtnúť možnosti, ktoré by mohli zabrániť neúnosnému tempu procesu normotvorby a nastavenia parametrov legislatívneho procesu tak, aby sa prioritou stala práve kvalita prijímaných zákonov.

Fundament navrhovaných zmien tkvie v sprísnení procesu podávania a prejednávania pozmeňujúcich návrhov.

Vychádzajúc zo zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „rokovací poriadok“), sa môže pozmeňujúci návrh podať vo výboroch národnej rady a tiež priamo na schôdzi poslancami národnej rady, ktorým možno meniť a dopĺňať text predloženého návrhu zákona. Negatívne vymedzenie pojmu „pozmeňujúci návrh“? Dnes ho nikde nenájdeme, ale podľa tejto definície by nebolo možné podať pozmeňujúci návrh zákona, ktorý vecne nesúvisí s predmetom pôvodného návrhu zákona, čo je dnes pomerne častý úkaz každej parlamentnej schôdze. Vždy je tu možnosť navrhovateľa nesúhlasiť s predloženým pozmeňujúcim návrhom, respektíve navrhovateľ môže vyjadriť súhlas až do hlasovania o ňom, čo platí pre pozmeňujúce návrhy ad hoc. Najmarkantnejšie sa tento problém javí pri tzv. „prílepkoch“. Ide o prípady, keď sa k pôvodnému návrhu zákona pripojí návrh novely celkom iného zákona, ktorý sa kompletne vymyká pôvodne navrhovanej legislatívnej predlohe. V takýchto prípadoch sa „prílepok“ nestane predmetom medzirezortných pripomienkových konaní, ani rokovania Legislatívnej rady vlády, vlády Slovenskej republiky, či pripomienkovania občanov a nie je priestor pre jeho prípadné vylepšenie, čo sa však vzťahuje na všetky podané pozmeňujúce návrhy. Stáva sa automaticky predmetom rokovania výborov národnej rady a schôdze národnej rady. Väčšinou však nastáva situácia, že návrh zákona sa rozširuje o ďalšie body, ktoré menia pôvodnú koncepciu predloženého zákona a rovnako ako v predchádzajúcom prípade sa nové znenie vyhne pripomienkovaniu a prípadnému zdokonaleniu. Otázne je, či je v poriadku týmto spôsobom kompletne zmeniť ideu návrhu zákona pozmeňujúcim návrhom.

Neznamená to však, že každý návrh na zmenu či doplnenie predloženého návrhu zákona pozmeňujúcim návrhom, musí mať negatívny dopad na samotný zámer návrhu zákona. Nepochybne, veľa podaných pozmeňujúcich návrhov vylepšuje a skvalitňuje predložené návrhy zákonov.

K vyšším požiadavkám kladeným na pozmeňujúce návrhy môžeme považovať ich predloženie spolu s odôvodnením, ktoré vysvetlí jeho vzťah k návrhu zákona ako celku a jeho jednotlivým ustanoveniam s uvedením dôvodov potreby novej zákonnej úpravy, spôsobu jej vykonávania, jej hospodárskeho a finančného dosahu, najmä vplyvu na štátny rozpočet[1], nároku na pracovné sily a organizačné zabezpečenie, ako aj rozbor ďalších otázok nevyhnutný na všestranné posúdenie návrhu zákona. Uvedie sa aj súlad návrhu zákona s Ústavou Slovenskej republiky, súvislosť s inými zákonmi a medzinárodnými zmluvami a súlad pozmeňujúceho návrhu zákona s právom Európskej únie. Ide o obdobné náležitosti ako obsahuje dôvodová správa, ktoré určuje rokovací poriadok pre predloženie návrhu zákona ako celku. Takáto zmena by mala eliminovať predkladanie nepremyslených zmien a zabezpečiť dostatočnú informovanosť o dôvodoch zmien pozmeňujúceho návrhu, čo by malo význam pre rokovanie o návrhu zákona v rámci legislatívneho procesu, ale aj následne pre prijatie zákona pre aplikačnú prax. Odôvodnenie pozmeňujúceho návrhu je obligatórne aj dnes, ale vysvetľuje iba jeho podstatu, čo sa častokrát javí ako nedostatočné.

Ďalším spôsobom ako sprísniť prejednávanie pozmeňujúcich návrhov je existencia nového parlamentného výboru, zloženého z poslancov s právnickým vzdelaním, ktorý by bol poverený novými procesnými oprávneniami. V podmienkach slovenského parlamentu by túto úlohu mohol plniť aj Ústavnoprávny výbor alebo nový výbor, ktorý by bol zriadený rovnako ako Mandátový a imunitný výbor, Výbor pre nezlučiteľnosť funkcií, Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre európske záležitosti a Ústavnoprávny výbor Národnej rady Slovenskej republiky, rokovacím poriadkom, by bol zrejme vhodnejším riešením[2]. Výbor by sa zaoberal nielen pozmeňujúcimi návrhmi zákonov, ktoré kompletne nahrádzajú text pôvodného návrhu zákona, tzv. komplexnými pozmeňujúcimi návrhmi, čím by sa vylúčilo podávanie komplexných pozmeňujúcich návrhov jednotlivými poslancami na výboroch, či inými výbormi, ale úlohou predmetného výboru by bolo aj prejednávanie pozmeňujúcich návrhov, ktoré by boli podané jednotlivými poslancami na ostatných výboroch v druhom čítaní z právnej stránky. Tento výbor by tiež zasadal vždy pred hlasovaním o návrhoch zákonov v pléne národnej rady, aby posúdil všetky pozmeňujúce návrhy, ktoré by boli predložené počas schôdze národnej rady v druhom čítaní. Otázne by bolo zloženie takéhoto výboru. Mohlo by ísť o paritné zastúpenie alebo by sa výbor skladal z pomerného zastúpenia parlamentných politických strán, rovnako, ako ostatné výbory národnej rady.

Aj v západnej Európe existujú spôsoby, ako schvaľovanie zákonov sprehľadniť a častokrát ide aj o komplexnejšie návrhy na zmeny, ako sú tieto. A všade dobre fungujú, bez toho, že by legislatívny proces akokoľvek skomplikovali. Nie je dôvod prečo by to nebolo možné realizovať aj v našom právnom poriadku. Ide o nasledujúce riešenia:

1. vždy vyžadovať dôvodovú správu k pozmeňujúcim návrhom a jej prejednanie alebo aspoň prednesenie na príslušnom výbore (Poľsko, Taliansko, Lotyšsko, Maďarsko, Holandsko)
2. stanoviť pravidlo podávania pozmeňujúcich návrhov s predstihom (Estónsko: 10 dní po prvom čítaní, Litva: min. 48 hodín pred druhým čítaním a podpora 10 poslancov).
3. preverovať zákon „testom súvislosti“ – otázkami typu „Vznáša pozmeňujúci návrh nezávislé otázky?“ či „Zmení pozmeňujúci návrh účel, oblasť či predmet pôvodného zákona?“ (USA).
4. zakázať prílepky v parlamente, prípadne pripraviť zákon obmedzujúci túto prax (Francúzsko, Belgicko, Holandsko, USA – „germaneness rule“)[3]