Práva cudzincov na území Slovenskej republiky

K internacionalizácií ľudských práv začali pristupovať štáty už v období medzi vojnami prijímaním medzinárodných dohovorov na úpravu otázok ochrany menšinových práv v súvislosti s rokovaniami o budúcom povojnovom usporiadaní. Po druhej svetovej vojne nadobudli medzinárodné prostriedky ochrany ľudských práv osobitný význam z hľadiska riešenia problematiky masového porušovania ľudských práv vo vojne. Vznikla potreba ochrany ľudského života, dôstojnosti ľudskej osobnosti a garancie všetkých práv prislúchajúcich ľudskej bytosti už len z titulu človeka vytvorením medzinárodného prostredia a podmienok umožňujúcich zachovanie rovnosti, spravodlivosti a úcty k medzinárodným záväzkom. Medzinárodné uznanie, že základné ľudské práva a slobody sú prirodzené pre všetkých, nesdcudziteľné a rovnako uplatniteľné každým,  všetci sa rodíme slobodní, s rovnakými právami a dôstojnosťou bez ohľadu na národnosť, miesto bydliska, pohlavie, pôvod, farbu, náboženstvo, jazyk a iné.

V súčasnosti sa tendencie spolupráce štátov v oblasti ochrany ľudských práv realizujú najmarkantnejšie na úrovni Európskej únie. Predovšetkým voľný pohyb osôb medzi členskými štátmi zmazáva tradičné chápanie rigidných hraníc právnych poriadkov, ktoré sú dnes vo vzájomnej interakcií a zároveň stoja častokrát v priamej  konfrontácií, čím sa vynára nespočetné množstvo nových otázok s prevládajúcim cudzineckým prvkom. So vstupom Slovenskej republiky do EÚ sa mení chápanie postavenia občanov jednotlivých členských štátov, občanov únie  a naopak ostatných príslušníkov, cudzincov, resp. ostatných príslušníkov členských štátov u nás a samozrejme rovnako aj postavenie cudzincov chápaných v zmysle príslušníkov krajín mimo EÚ. Práve stúpajúci príliv cudzincov do EÚ je jedným z hlavných spoločenských a najmä ekonomických problémov, ktoré si vyžadujú okamžité a pružné riešenia novelizovaním legislatívy a nových úprav pobytového režimu cudzincov. Aj v rámci Slovenskej republiky tiež pozorovať rastúci príliv cudzincov aj z mimočlenských krajín únie (označovaných aj ako tretie štáty), pretože predstavuje nárazníkový štát medzi členskými štátmi Schengenskej dohody a tzv. rizikovými oblasťami, kde dochádza k pokusom cudzincov aj o nelegálny vstup na územie Slovenskej republiky formou nedovoleného prekročenia hraníc.

V nasledujúcej štúdii sa preto budem zaoberať problémami súvisiacimi s garanciou ľudských práv cudzích štátnych príslušníkov nachádzajúcich sa na území Slovenskej republiky v rámci slovenskej vnútroštátnej legislatívy.

Pojem cudzinec a jeho právne postavenie v SR

Obsah pojmu cudzinec sa v histórií spoločnosti vyvíjal nejednotne rovnako ako aj jeho rôzne zakotvenia v právnych poriadkoch v závislosti od rozsahu priznaných práv. Aj v súčasnosti sa dá kategória cudzincov chápať veľmi komplexne z viacerých hľadísk. V širšom zmysle je za cudzinca považovaná každá fyzická osoba, ktorá nie je občanom daného štátu, teda aj osoby bez štátneho občianstva (bezdomovci). V užšom chápaní je cudzincom len fyzická osoba nachádzajúca sa v danej krajine, ktorá má štátnoobčiansky vzťah k inému štátu. Podľa platného práva SR, konkrétne zákona č. 222/2010 Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene  a doplnení niektorých zákonov, je cudzincom každý, kto nie je štátnym občanom Slovenskej republiky.

Cudzincov na území Slovenskej republiky môžeme rozdeliť na cudzincov pochádzajúcich z členských štátov EÚ alebo zo štátov mimo EÚ, bezvízoví a vízoví, cudzinci na základe špeciálnych udalostí (napríklad utečenci, imigranti) a cudzinci so špeciálnym medzinárodným statusom (diplomati, konzuli).

Cudzinci z členských štátov EÚ sa môžu zdržovať na území Slovenska na základe slobody voľného pohybu osôb. Okrem občianstva vlastného štátu disponujú aj občianstvom európskym, ktoré bolo zavedené Maastrichtskou zmluvou v roku 1991. Znamená, že každý občan členského štátu je občanom EÚ i národného štátu, teda má dvojité občianstvo. Môže používať ktorékoľvek z nich podľa vlastnej voľby s právami a povinnosťami, ktoré sa ku každému z nich viažu. Občianstvo členského štátu EÚ je teda podmienkou získania občianstva EÚ, pričom európske občianstvo označuje právny stav, ktorý vyplýva z príslušnosti jednotlivca k určitej politickej a územnej jednotke. Na európske občianstvo sa viažu nasledovné práva:

• sloboda pohybu a právo na trvalý pobyt na území členských štátov,
• právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu a v komunálnych voľbách členského štátu, kde občan býva,
• právo na diplomatickú a konzulárnu ochranu v tretích krajinách,
• petičné právo a právo obrátiť sa na Európskeho ombudsmana,

Od roku 1999 sa v súlade so vstupom Amsterdamskej zmluvy do platnosti k statusu európskeho občianstva vzťahujú aj ďalšie práva (v súčasnosti rozšírené aj Lisabonskou zmluvou):

• právo písomne sa obracať na európske inštitúcie v ktoromkoľvek úradnom jazyku a právo dostať od nich písomnú odpoveď vo vlastnom jazyku
• právo prístupu k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie
• zákaz diskriminácie medzi občanmi EÚ na základe národnosti, pohlavia, rasy, náboženstva, postihnutia, veku či sexuálnej orientácie.

Ústavná úprava vybraných práv cudzincov

Jedným zo základných princípov slovenského cudzineckého práva je dodržiavanie základných práv a slobôd. Každý štát je povinný garantovať cudzincom aspoň najmenší rozsah práv vyplývajúcich zo všeobecného medzinárodného práva, tzv. minimálny cudzinecký štandard. Hostiteľský štát musí rešpektovať cudzinca ako ľudskú osobnosť a chrániť i uspokojovať jeho základné ľudské potreby vyjadrené prostredníctvom ochrany základných osobných a majetkových práv. Štát chráni cudzincov pred útokmi na život, zdravie, majetok, česť. Štát je povinný umožniť cudzincovi prístup k súdom, právo na zastúpenie a obhajobu.

Prvým dôležitým dokumentom existujúcim v našich podmienkach je Listina základných práv a slobôd vyhlásená ako ústavný zákon Federálneho zhromaždenia č. 23/1991 Zb. Touto listinou Česká a Slovenská Federatívna Republika začala postupne dosahovať európsky štandard úpravy práv a slobôd, ktorý sa preniesol aj do Ústavy Slovenskej republiky z roku 1992. Základné ľudské práva a slobody sú zakotvené v druhom oddiely II. hlavy Ústavy Slovenskej republiky. V prvom rade je potrebné uviesť, že úprava ústavného termínu „základné ľudské práva“ sa v podmienkach Slovenskej republiky chápe užšie ako práva zakotvené vo Všeobecnej deklarácií ľudských práv, Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach, Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, či v Listine základných práv a slobôd. Tieto dokumenty zakotvujú širší katalóg ľudských práv, pretože obsahujú aj práva a slobody, ktoré sú v Ústave SR  uvedené v iných oddieloch ako pod margináliou základných ľudských práv.  Pritom základné ľudské práva predstavujú skupinu práv najviac spojených s osobnou integritou jedinca, každého jedného človeka s jeho podstatou, živou osobou a osobnosťou. Článok 7 ods. 5 zakotvuje prednosť medzinárodných zmlúv o ľudských právach a slobodách, ak boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom a ponúkajú širšiu ochranu ľudských práv.

Princíp slobody a rovnosti všetkých ľudí v dôstojnosti i v právach je zakotvený v Ústave Slovenskej republiky v čl. 52 ods. 2, podľa ktorého cudzinci požívajú v Slovenskej republike základné ľudské práva a slobody zaručené touto ústavou, ak nie sú výslovne priznané iba občanom. V tomto zmysle sú všetci ľudia slobodní a rovní v dôstojnosti i v právach. Základné práva a slobody sú neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné. „Základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické, či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto  dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať alebo znevýhodňovať. Každý má právo slobodne rozhodovať o svojej národnosti. Zakazuje sa akékoľvek ovplyvňovanie tohto rozhodovania a všetky spôsoby nátlaku smerujúce k odnárodňovaniu. Nikomu nesmie byť spôsobená ujma na právach pre to, že uplatňuje svoje základné práva a slobody.“[1]

3.1 Základné ľudské práva a slobody

K základným ľudským právam patrí nepochybne právo na život, ktorého ochrana je zaručená rovnako každému človeku z titulu ľudskej bytosti bez ohľadu na štátnu príslušnosť. Podľa článku 19 a nasledovných má každý právo na zachovanie ľudskej dôstojnosti, osobnej cti, dobrej povesti a právo na ochranu mena. Ústava garantuje právo každého vlastniť majetok, pričom vlastnícke práva každého vlastníka má rovnaký zákonný obsah a ochranu, ďalej zaručuje nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia, obydlia, osobnú slobodu, slobodu myslenia, svedomia a náboženstva a tiež ochraňuje rodinný život a manželský zväzok.

Vo vzťahu k problematike práv cudzincov na území Slovenska je kľúčový článok 23 zaručujúci slobodu pohybu a pobytu. Tieto práva úzko súvisia s osobnou slobodou a zároveň aj s ostatnými spomenutými právami. „Obsahom slobody pohybu a pobytu je právo niekde sa usadiť, meniť miesto pobytu, ako aj právo územie Slovenskej republiky opustiť.“[2] Patrí teda medzi tradičné ľudské práva, ktoré sú v každom demokratickom štáte spojené s vôľou človeka a jeho rodiny môcť sa voľne rozhodnúť, kde sa usadiť, žiť, pracovať. Už v ústavnom systéme Československej republiky v roku 1918 bola riešená otázka slobody pohybu a pobytu, kde jediným obmedzujúcim prvkom bol zákon o potulných a kočovných cigánoch, ktorí svojim pohybom ohrozovali ostatné osoby.

V súčasnosti podľa ústavy každý, kto sa oprávnene zdržiava na území Slovenskej republiky, má právo toto územie slobodne opustiť. Spomínané slobody pohybu a pobytu môžu byť obmedzené len zákonom, ak je to nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, udržanie verejného poriadku, ochranu zdravia alebo ochranu práv a slobôd iných a na vymedzených územiach aj v záujme ochrany prírody. Toto riešenie je sčasti riešením aj cudzineckej problematiky. Cudzinca možno vyhostiť iba v prípadoch ustanovených zákonom. Podľa čl. 53 Slovenská republika poskytuje azyl cudzincom prenasledovaným za uplatňovanie politických práv a slobôd. Azyl môže odoprieť tomu, kto konal    v rozpore so základnými ľudskými právami a slobodami.

Azyl je ochrana cudzinca, ktorý v štáte, ktorého je štátnym občanom (alebo štáte, v ktorom býva, ak ide o osobu bez štátneho občianstva), má opodstatnené obavy z prenasledovania na základe rasových, náboženských alebo národnostných dôvodov, z dôvodov zastávania určitých politických názorov alebo príslušnosti k určitej sociálnej skupine a vzhľadom na tieto obavy sa nechce alebo nemôže vrátiť do tohto štátu. Azyl môže byť udelený aj z humanitných dôvodov, ako aj za účelom zlúčenia rodiny. Členské štáty EÚ musia zabrániť situácii, aby žiadosti o azyl boli podané v niekoľkých štátoch súčasne, pričom musia spolupracovať v rámci vypracovania minimálnych záruk, ktoré majú byť poskytované žiadateľom o azyl v prípade vyhostenia a počas preskúmania žiadosti o azyl alebo odvolania proti rozhodnutiu. Azylová problematika je tak predmetom  práva EÚ a Slovenská republika musí dodržiavať podmienky udeľovania azylov podľa predpisov EÚ na základe zásady, že ak niektorý štát únie udelí azyl cudzincovi, právo azylu mu platí v každom členskom štáte.

Zároveň existuje aj inštitút vyhostenia, ktorý znamená jednostranné rozhodnutie kompetentného štátneho orgánu štátu pobytu na základe taxatívne stanovených podmienok uvedených v príslušných právnych predpisoch, ktorým sa cudzinec vykazuje zo štátneho územia rozhodnutím súdu alebo správneho orgánu. Právo vyhostiť cudzinca vyplýva z územnej kompetencie štátu a býva pokladané za podstatnú súčasť suverenity každého štátu. Vyhostenie ako právny inštitút má svoju medzinárodnoprávnu a vnútroštátnu dimenziu. Z hľadiska temporálneho rozsahu vyhostenia sa cudzincovi nepovolí vstup na územie Slovenskej republiky na dobu od jedného roka až do desiatich rokov. Konkrétna doba musí byť stanovená v rozhodnutí. Pred uplynutím tejto doby možno cudzincovi výnimočne povoliť vstup na územie Slovenskej republiky z humanitných dôvodov (úmrtie blízkej osoby, návšteva vážne chorej osoby, ktorá je blízkou osobou), alebo ak je pobyt cudzinca v záujme Slovenskej republiky a vec nemožno vybaviť v zahraničí. Pri stanovení teritoriálneho rozsahu sa vychádza zo všeobecnej zásady, podľa ktorej sa vyhostenie vzťahuje na celé štátne územie. Z územnej zvrchovanosti ďalej vyplýva, že štát môže vyhostenému nariadiť, na ktorom mieste má prekročiť štátnu hranicu. Personálna pôsobnosť je stanovená pravidlom, že vyhostenie sa vzťahuje na konkrétneho cudzinca a nie napríklad na jeho rodinných príslušníkov. Táto pôsobnosť je modifikovaná inštitútom prekážok administratívneho vyhostenia pre určité skupiny cudzincov. [3] Cudzinca možno vyhostiť iba v zákonom stanovených prípadoch a nie je možné tzv. hromadné vyhostenie podľa protokolov č. 4 a 7 k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

3.2 Politické práva

Medzi ďalšiu kategóriu základných práv, ktoré zaručuje Ústava Slovenskej republiky, patria politické práva obsiahnuté v treťom oddiely II. hlavy Ústavy SR. Dôležité je zaručenie slobody prejavu a práva na informácie pre všetkých, každý má právo vyjadrovať svoje názory. Len občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Len občania Slovenskej republiky majú právo voliť do Národnej rady Slovenskej republiky, zúčastniť sa na referende a voliť prezidenta.

Cudzincom s trvalým pobytom na území Slovenskej republike sú podľa čl. 30 priznané niektoré politické práva - majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov. Samozrejme, pri voľbách sa dodržujú základné princípy všeobecného, rovného, priameho a tajného hlasovania.

Podľa zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí právo voliť do orgánov samosprávy obcí majú obyvatelia Slovenskej republiky, ktorí majú v obci, v mestskej časti hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy alebo v mestskej časti mesta Košice trvalý pobyt a najneskôr v deň volieb dovŕšili 18 rokov veku.

Na základe zákona o voľbách do orgánov samosprávnych krajov právo voliť do orgánov samosprávnych krajov majú občania Slovenskej republiky a cudzinci, ktorí majú trvalý pobyt v obci, ktorá patrí do územia samosprávneho kraja, alebo majú trvalý pobyt vo vojenskom obvode, ktorý patrí na účely volieb do orgánov samosprávneho kraja do jeho územia a najneskôr v deň konania volieb dovŕšili 18 rokov veku.

Napokon zákon o voľbách do Európskeho parlamentu ustanovuje, že právo voliť do Európskeho parlamentu na území Slovenskej republiky majú občania Slovenskej republiky, ktorí najneskôr v deň volieb dovŕšili 18 rokov veku a majú na území Slovenskej republiky trvalý pobyt a občania iných členských štátov Európskej únie, ktorí najneskôr v deň volieb dovŕšili 18 rokov veku a majú povolený na území Slovenskej republiky trvalý pobyt. Občania Slovenskej republiky, ktorí najneskôr v deň volieb dovŕšili 18 rokov veku a nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a ani na území iného členského štátu Európskej únie, majú právo voliť, ak sa v deň volieb zdržiavajú na území Slovenskej republiky.

3.3 Právo na prácu a vzdelanie

Ústava Slovenskej republiky priznáva cudzincom aj kultúrne práva týkajúce sa najmä vzdelania a voľby povolania. Podľa článku 42 Ústavy SR má každý právo na vzdelanie,  podrobnosti ustanovujú osobitné predpisy.

Po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie sa zmenilo postavenie občanov členských štátov EÚ. Vytvorením spoločného vnútorného trhu, ktorý je charakterizovaný ako priestor bez vnútorných hraníc, v rámci ktorého je zabezpečený slobodný pohyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu je súčasťou vnútorného trhu EÚ aj sloboda pohybu osôb ako jedna zo štyroch základných slobôd . Zaručuje sa voľný pohyb pracovníkov, pritom základnou zásadou je zákaz diskriminácie z dôvodu štátnej príslušnosti pokiaľ ide o zamestnávanie, odmeňovanie za prácu a ostatné pracovné podmienky. Voľný pohyb pracovníkov zahŕňa právo uchádzať sa o ponúkané zamestnanie, voľne sa pohybovať za týmto účelom na území členských štátov, mať pobyt v niektorom z členských štátov  ako aj právo zotrvať po skončení zamestnania na území členského štátu za bližšie ustanovených podmienok.

3.4 Právo na súdnu a inú právnu ochranu

Právo na súdnu ochranu je spolu s právom na efektívny výkon súdneho rozhodnutia princípom vymožiteľnosti práva. Tieto dve práva sa postupne v podmienkach Slovenskej republiky transformujú do podoby základných práv. Úprava práva na súdnu a inú právnu ochranu je obsiahnutá v siedmom oddiele druhej hlavy Ústavy SR. Článok 46 deklaruje, že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia. Z právomoci súdu nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd. Z tohto hľadiska sa môže aj cudzinec stať účastníkom súdneho konania. Na  vnútroštátnu ochranu práv sú zriadené inštitúty správneho súdnictva, verejný ochranca práv a inštitút ústavnej sťažnosti vo veciach porušenia základných práv a slobôd zakotvených v druhej hlave ústavy a v medzinárodných zmluvách, ktorými je Slovenská republika viazaná.

Záver

Úprava základných ľudských práv odzrkadľuje vzťah medzi jednotlivcom a štátom a  zároveň medzinárodným spoločenstvom. Medzinárodné normy o ochrane ľudských práv a slobôd sú platným imperatívom a hranicami pre správanie štátov voči všetkým osobám, ktoré sa nachádzajú na ich území a pod ich jurisdikciou. Úcta k ľudským právam založená na rešpektovaní práv druhých, zakotvená v ústavách jednotlivých štátov i v medzinárodných dokumentoch a proklamovaná v politickej praxi je nesporne progresívna črta  európskeho vývoja a dôkaz o stupni jej civilizácie.

Cudzinecká legislatíva v Slovenskej republike ako aj v ostatných štátoch stojí za stálu pozornosť. Ide o oblasť, ktorá vzbudzuje mnohé debaty a názorové polemiky, pričom sa zabúda na to, že základom našich právnych poriadkov je univerzálnosť ľudských práv a nie ochrana štátu pred imaginárnym nebezpečenstvom spojeným s prenikaním cudzích kultúr do Európy.

Na záver považujem za vhodné sa zamyslieť nad výrokom francúzskeho osvietenského filozofa J. J. Rousseau, „moja sloboda sa končí tam, kde sa začína sloboda druhého“, na ktorom je založený demokratický systém, v ktorom žijeme kladúc do popredia otázku, kam až siaha naša sloboda a výkon práv.