Ombudsman: Okolnosti vzniku

Treba jednoznačne konštatovať, že verejný ochranca práv je demokraticky volený orgán, ktorý slúži občanom, slúži k odstraňovaniu nedostatkov, ktoré spôsobil byrokratický aparát. Je vhodným kontrolným orgánom „sui generis“ vo vzťahu k orgánom verejnej správy, ktorý svoje povinnosti realizuje v súlade nielen s právnym poriadkom Slovenskej republiky, ale aj v súlade so zásadami etiky.

Je pravdou, že inštitút verejný ochranca práv v minulosti neexistoval a Slovenská republika ho musela vytvoriť ako splnenie jednej z podmienok pre náš vstup do európskej únie. Snaha o presadenie existencie úradu slovenského ombudsmana sa objavila ešte v časoch spoločnej Československej republiky. Prvým pokusom o zriadenie inštitúcie ombudsmanského typu bol návrh na zriadenie tzv. verejného zástupcu, ktorého úlohou malo byť podávanie odvolania proti rozhodnutiam a navrhovanie začatia konania, ak to bude vyžadovať verejný záujem. Ďalším pokusom bol Výbor pre ochranu práv občanov ČSSR, ktorý mal fungovať ako dvanásťčlenný orgán Federálneho zhromaždenia.

Prvým inštitucionalizovaným orgánom ombudsmanského typu sa však stal až generálny inšpektor ozbrojených síl prijatím federálneho zákona č. 540/1990 Zb. o generálnom inšpektorovi ozbrojených síl. „Ten mal byť podľa tohto právneho predpisu volený Federálnym zhromaždením na obdobie štyroch rokov a jeho hlavnou úlohou malo byť zabezpečovanie dohľadu parlamentu nad stavom a činnosťou ozbrojených síl a realizáciou brannej politiky štátu. Okrem toho mal mať generálny inšpektor aj právomoc vykonávať inšpekčnú činnosť v oblasti rešpektovania ľudskej dôstojnosti a občianskych práv. Oprávnenia generálneho inšpektora však mali mať len iniciačný charakter, to znamená, že inšpektor by nemohol napríklad vydávať pokyny príslušníkom ozbrojených síl, meniť a rušiť rozkazy a nariadenia. O svojej činnosti mal podávať správy federálnemu parlamentu, resp. národným zastupiteľským zborom.“[1] Avšak k reálnemu ustanoveniu generálneho inšpektora nikdy nedošlo.

Medzitým však došlo k prijatiu ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd, jedného z najzásadnejších ústavnoprávnych dokumentov spoločnej československej histórie. Približne v rovnakom období sa sformovala aj expertná komisia, ktorá mala za úlohu pripraviť pracovný návrh novej federálnej ústavy, kde sa otvorila aj otázka ústavnej úpravy ombudsmana. Jedna skupina expertov navrhovala, aby do federálnej ústavy bola zakomponovaná aj úplne nová hlava nazvaná „Iné orgány právnej ochrany“, v ktorej by okrem oddielu venovanému prokuratúre a kontrolnej komore bol aj osobitný oddiel s názvom „Zástupca spravodlivosti“. V tomto oddiely venovanom zástupcovi spravodlivosti by bolo stanovené, že nezávislý zástupca spravodlivosti vykonáva kontrolu nad dodržiavaním základných práv a slobôd garantovaných Listinou základných práv a slobôd, ďalej že má oprávnenie podávať návrhy a podnety na uskutočnenie nápravy a tiež právo zúčastniť sa pri plnení svojich úloh na konaniach všetkých federálnych štátnych orgánov vrátane možnosti požadovať potrebné informácie a súčinnosť. „Zástupca spravodlivosti mal byť volený Federálnym zhromaždením na obdobie siedmich rokov. Keďže v pléne expertnej komisie oddiel venovaný zástupcovi spravodlivosti nezískal potrebnú podporu, do návrhu ústavy, ktorý bol neskôr predložený poslancom parlamentu, sa ani vôbec nedostal.“ [2]

„Ďalším relevantným a zároveň zrejme posledným federálnym pokusom o zakotvenie inštitútu ombudsmana bol vládny návrh zásad ústavného zákona o ochrancovi ľudských a občianskych práv v Českej a Slovenskej republike pochádzajúci z júna 1992. Tento dokument vznikol na základe uznesenia Federálneho zhromaždenia č. 272 z 30. januára 1992, ktorým parlament požiadal vládu o predloženie návrhu zákona o zriadení úradu poverenca (ombudsmana) pre ľudské práva.“[3] Pripravovaný návrh sa však dostal len do fázy pripomienkového konania zrejme vzhľadom na konanie volieb.

1. septembra 1992 bola prijatá Ústava Slovenskej republiky, ktorá napriek iniciatíve mimovládnej organizácie Slovenský helsinský výbor vo veci zriadenia úradu ombudsmana neinštitucionalizovala na Slovensku žiadny orgán takéhoto typu.

V roku 1993 prevzala iniciatívu vo veci zriadenia úradu ombudsmana slovenská vláda. Uznesením č. 882 z 23. novembra 1993 bolo uložené vtedajšej ministerke spravodlivosti predložiť vláde do konca apríla 1994 návrh ústavného zákona o zriadení ombudsmana. Proces participácie vlády na príprave zákona o ombudsmanovi sa vplyvom predčasných parlamentných volieb na jeseň 1994 zastavil.

Po parlamentných voľbách v septembri 1998 si nová vláda osvojila záväzok vypracovať úpravu inštitútu ombudsmanského typu a tento záväzok bol zapracovaný aj do jej programového vyhlásenia. Požiadavky na vytvorenie ombudsmanskej inštitúcie čoraz častejšie zaznievali aj na medzinárodných konferenciách.

Spomenúť možno medzinárodnú konferenciu,[4] kde sa do záverov pracovnej skupiny zloženej zo zástupcov vládneho sektora, prokuratúry, súdov a medzinárodných expertov dostali zásadné princípy inštitúcie ombudsmana. Tieto boli postúpené poslancom Národnej rady Slovenskej republiky s odporučením kreovať úrad „silného“ ombudsmana. „Išlo najmä o návrh zakotviť tento inštitút priamo v novele Ústavy SR, voliť ho trojpätinovou parlamentnou väčšinou, ďalej zabezpečiť mu možnosť podávať návrhy na ústavný súd na preskúmanie ústavnosti zákonov a ústavné sťažnosti, vytvoriť mu prístup k všeobecným súdom v prípade, ak jednotlivec alebo skupina nemá oprávnenie iniciovať konanie a štát nemá záujem konať, dať mu kontrolnú právomoc vrátane širokého prístupu k informáciám a tiež uzákoniť mu právomoc odporúčať orgánom verejnej moci legislatívne a iné zmeny v postupoch.“ [5]

V rokoch 1999-2000 zároveň vzniklo niekoľko návrhov zákona o verejnom ochrancovi práv, ale keďže mali výrazne pracovný charakter ani jeden z nich nebol oficiálne prezentovaný, a v štúdiách sa im nevenuje významnejšia pozornosť.

Rozhodujúcim rokom z hľadiska uzákonenia inštitúcie ombudsmana v Slovenskej republike bol rok 2001. Schválením ústavného zákona č. 90/2001 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky bola 23. februára prijatá rozsiahla novela ústavy, v rámci ktorej došlo k inštitucionalizácii verejného ochrancu práv na Slovensku. V decembri toho istého roku Národná rada Slovenskej republiky schválila aj samotný vykonávací právny predpis, ktorý bol v Zbierke zákonov publikovaný 23. decembra 2001 pod číslom 564/2001 Z. z. Obdobie od prijatia novely ústavy do schválenia Zákona o verejnom ochrancovi práv bolo poznamenané množstvom odborných sporov medzi zástancami tzv. „silného“ a „slabého“ ombudsmana. „Stret týchto dvoch prístupov, ktorý mal dlhší čas iba podobu akademického diskurzu vedeného v odbornej literatúre, resp. v tlači, sa markantne prejavil na medzinárodnom seminári Zriadenie inštitútu ombudsmana a jeho postavenie v právnom systéme Slovenskej republiky [6] a vyvrcholil pri prerokúvaní návrhu zákona o verejnom ochrancovi práv na úrovni vlády a neskôr parlamentu „víťazstvom“ zástancov kompetenčne slabšieho ombudsmana.“ [7] Zvolený model ombudsmana sa však nedá tak celkom označiť za výrazne „slabší“, nakoľko skutočná sila ombudsmana spočíva najmä v jeho ústavnoprávnom zakotvení.

Rozšírením základného zákona o článok 151a s názvom Verejný ochranca práv a zvolením historicky prvého verejného ochrancu práv sa na Slovensku definitívne zavŕšilo desaťročné úsilie mimovládnych organizácii, ale i viacerých politických strán dlhodobo sa angažujúcich v oblasti ľudských práv.