Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí pléna 26. októbra 2022 vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 11/2022 o návrhu prezidentky Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125b ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky o súlade predmetu referenda, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov doručenej prezidentke Slovenskej republiky 24. augusta 2022, s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 88, čl. 113, čl. 114, čl. 115 ods. 1 a 2 a čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky, ďalej s čl. 115 ods. 1 a 2, čl. 116 ods. 5 a 6 a čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky
a s čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky za účasti petičného výboru ako účastníka konania takto rozhodol:
Predmet referenda s otázkou v znení
„Súhlasíte s tým, že vláda Slovenskej republiky má bezodkladne podať demisiu?“
nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 88, čl. 114, čl. 115 ods. 1 a 2, čl. 116 ods. 6 a čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky.
Prezidentka Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovateľka“) sa návrhom, ktorý bol Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) doručený 13. septembra 2022, domáhala posúdenia ústavnosti jednej z dvoch referendových otázok, ktoré majú byť vyhlásené na základe petície občanov doručenej navrhovateľke 24. augusta 2022. Sporná otázka, s ktorou sa navrhovateľka obrátila na ústavný súd (ďalej aj „predmet referenda“), znie: „Súhlasíte s tým, že vláda Slovenskej republiky má bezodkladne podať demisiu?“
Navrhovateľka zdôraznila, že podanie návrhu nevyjadruje jej osobný postoj k predmetu referenda, ale dôvodom na začatie konania sú výlučne jej pochybnosti o súlade predmetu referenda s ústavou a jej povinnosť zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov, ktorá jej vyplýva z čl. 101 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“). Vzhľadom na uvedené navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že predmet referenda buď je alebo nie je v súlade s článkami ústavy, ktoré uviedla vo svojom návrhu. Ústavný súd takto formulovaný návrh akceptoval (rovnako ako v predchádzajúcich konaniach vo veciach súladu predmetu referenda s ústavou;
pozri PL. ÚS 24/2014 a PL. ÚS 7/2021) a uznesením č. k. PL. ÚS 11/2022-34 z 21. septembra 2022 návrh v celom rozsahu prijal na ďalšie konanie.
Navrhovateľka svoje pochybnosti o súlade referenda rozdelila do troch oblastí: súlad predmetu referenda s ústavnou úpravou vzťahov vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) a Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada)“, súlad predmetu referenda s úpravou skončenia funkčného obdobia vlády a súlad predmetu referenda s princípmi generality práva a právnej istoty.
Základnou myšlienkou, ktorá sa vinie celým nálezom, ktorým ústavný súd konštatoval nesúlad predmetu referenda s ústavou (ďalej len „nález vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/2022“), nadväzujúc na rozhodnutie vo veci konania o súlade predmetu referenda týkajúceho sa skrátenia volebného obdobia národnej rady (pozri PL. ÚS 7/2021), je to, že v demokratickom a právnom štáte, ktorým je v zmysle čl. 1 ods. 1 ústavy aj Slovenská republika, ani v referende nemožno hlasovať o akejkoľvek otázke. Referendum predpokladané v druhom oddiele piatej hlavy ústavy totiž predstavuje výkon štátnej moci, konkrétne výkon moci zákonodarnej (normotvornej), ktorá však je z dôvodu ochrany práv a slobôd občanov ústavou obmedzená. Keďže v referende ide o výkon štátnej moci, neplatí
pre neho princíp vyjadrený v čl. 2 ods. 3 ústavy, podľa ktorého to, čo nie je zakázané, je dovolené.
Aj napriek tomu, že štátna moc podľa čl. 2 ods. 1 ústavy pochádza od občanov, čo predstavuje vyjadrenie princípu suverenity ľudu, občania nemôžu v referende hlasovať o akejkoľvek otázke. Princíp suverenity ľudu totiž nemožno uplatňovať absolútne a bez ohľadu na ostatné ustanovenia ústavy. Referendum predpokladané v druhom oddiele piatej hlavy ústavy taktiež nepredstavuje všeobecný nástroj na odvolávanie nositeľov verejnej moci tak, ako na to vo svojom stanovisku poukázal petičný výbor. Ak by to tak malo byť, stala by sa osobitná ústavná úprava možnosti odvolania prezidenta Slovenskej republiky v ľudovom hlasovaní, upravená v čl. 106 ústavy, zbytočná.
Nálezom vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/2022 ústavný súd dôsledne nadviazal na rozhodnutie vo veci konania o súlade predmetu referenda o skrátení volebného obdobia národnej rady (PL. ÚS 7/2021). Tak ako ústavný súd vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021 konštatoval, že v zmysle platného znenia ústavy v referende nie je možné jednorazovo skrátiť funkčné (volebné) obdobie národnej rady, nezostávalo mu nič iné než konštatovať, že v referende nemožno jednorazovo skrátiť ani funkčné obdobie vlády, k čomu by jej zaviazanie podať demisiu predpokladané v predmete referenda viedlo. Odlišný postup ústavného súdu by predstavoval popretie právnej istoty.
Pokiaľ ide o konkrétne dôvody vedúce ústavný súd k vysloveniu nesúladu predmetu referenda s ústavou, tie sú dva. Po prvé, predmet referenda, tak ako bol naformulovaný, je v rozpore s princípom právneho štátu výslovne vyjadreným v čl. 1 ods. 1 ústavy, ktorého súčasťou je aj princíp generality práva. Po druhé, predmet referenda je v rozpore aj s princípom deľby moci, ktorý sa v konkrétnom prípade prejavuje v ustanoveniach ústavy upravujúcich vzťahy medzi vládou a národnou radou, najmä tie vzťahy, ktoré sa viažu na skončenie funkčného obdobia vlády.
Princíp generality práva znamená, že právna norma má predstavovať všeobecné pravidlo správania sa. Tento princíp má byť rešpektovaný pri výkone zákonodarnej moci vo všeobecnosti, teda aj pri jej výkone občanmi v referende. Požiadavka na všeobecnosť právnych noriem pritom nie je samoúčelná. Naopak, princíp generality práva ako súčasť princípu právneho štátu tvoriaceho súčasť materiálneho jadra ústavy chráni slobodu občanov pred nepredvídateľným a svojvoľným výkonom štátnej moci. Ten by spočíval napríklad v tom, ak by zákonodarca nerešpektoval hranice svojej právomoci, čo by sa udialo aj v prípade, ak by sa posudzovaný predmet referenda stal platným výsledkom hlasovania občanov. Predmet referenda, ktorý ústavný súd hodnotil, však vôbec nesmeruje k vytvoreniu všeobecného pravidla správania sa.
Posudzovaný predmet referenda nepredstavuje ani aplikáciu existujúcej ústavnej úpravy, pretože ústava nepredpokladá, že by vláda mala podať demisiu v dôsledku hlasovania občanov v referende. Aj keď existujú situácie, keď samotná ústava predpokladá prijatie jednorazovej právnej normy (napríklad zmena štátnych hraníc ústavným zákonom v zmysle čl. 3 ods. 2 alebo aj prípady predpokladané v čl. 7 ods. 1 a čl. 58 ods. 1), nikdy v nich nejde o prelomenie všeobecných pravidiel uvedených v ústave. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že neobstojí ani analógia s referendom o vstupe do Európkej únie z roku 2003, ktorej sa petičný výbor vo svojom stanovisku domáhal. Výsledkom referenda o vstupe do Európskej únie totiž nebolo prelomenie existujúceho všeobecného pravidla, ale prijatie tzv. finálnej (teleologickej) právnej normy, v zmysle ktorej mali orgány verejnej moci zabezpečiť stanovený cieľ, ktorým bol vstup Slovenskej republiky do Európskej únie.
Predmet referenda je aj v rozpore s princípom deľby moci, ktorý rovnako predstavuje súčasť materiálneho jadra ústavy. Princíp deľby moci síce nie je v ústave vyjadrený výslovne, no jeho nespochybniteľným prejavom sú tie ustanovenia ústavy, ktoré upravujú vzťahy medzi jednotlivými orgánmi verejnej moci, v skúmanom prípade vzťahy medzi vládou a národnou radou (najmä čl. 88, čl. 114, čl. 115 ods. 1 a 2, čl. 116 ods. 6 a čl. 117 ústavy). Predmet referenda, ktorý ústavný súd v náleze vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/2022 posudzoval, ak by bolo referendum platné a návrh v ňom prijatý, by zasiahol do ústavnej úpravy vzťahov medzi vládou a národnou radou, avšak nie vo forme zmeny všeobecného pravidla. Naopak, takýto zásah by predstavoval jednorazové prelomenie platných ústavných pravidiel. Išlo by teda o zásah do ústavnej úpravy v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy. Ústava totiž spôsoby, akými je možné skrátiť funkčné obdobie vlády, upravuje výslovne a ako taxatívny výpočet možností.
Ústavný súd považuje za potrebné pripomenúť to, že už v minuloročnom rozhodnutí vo veci konania o súlade predmetu referenda týkajúceho sa skrátenia volebného obdobia národnej rady (PL. ÚS 7/2021) uviedol a v náleze vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/2022 to zopakoval, že občania majú možnosť v referende hlasovať o zmene ústavy. Posudzovaný predmet referenda však nesmeroval k zmene ústavy, ale len k jej jednorazovému prelomeniu.
Účinkom nálezu vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/2022 je v zmysle čl. 125b ods. 3 ústavy to, že referendum, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov podľa čl. 95 ods. 1 ústavy, nemožno vyhlásiť. V tejto súvislosti ústavný súd zdôrazňuje, že uvedený účinok sa vzťahuje len na tú z dvoch referendových otázok, ktoré mali byť vyhlásené na základe petície občanov doručenej navrhovateľke 24. augusta 2022, ktorú navrhovateľka formulovala v petite svojho návrhu na začatie konania o súlade predmetu referenda.
zdroj: tlačová správa Ústavného súdu SR
