Imunita poslancov Národnej rady Slovenskej republiky po 1. septembri 2012

Dňa 26. júla 2012 sa politický „evergreen“[1] posledných rokov – snaha poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“) o zrušenie vlastnej imunity, dostal do úspešného konca, teda aspoň podľa mnohých správ v televízii či rozhlase. Národná rada schválila hlasmi všetkých 144 prítomných poslancov spoločný návrh poslancov vládnej strany a opozície[2] a uzniesla sa na ústavnom zákone, ktorý sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len „Ústava“). Zmeny, ktoré predmetný ústavný zákon zavádza, sa dotýkajú predovšetkým čl. 78 Ústavy upravujúceho imunitu poslancov Národnej rady. Ústavný zákon bol 15. augusta pod č. 232/2012 Z. z. vyhlásený v Zbierke zákonov a nadobúda účinnosť 1. septembra 2012.

Zmeny, ktoré ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. prináša, boli, nie len médiami ale aj samotnými poslancami, označované ako „zrušenie trestnoprávnej imunity poslancov“ a prezentované do značnej miery spôsobom, ktorý môže v ušiach bežného občana vyvolávať dojem, že sa jedná o zásadný prelom v ústavnom systéme Slovenskej republiky. Na ďalších riadkoch by som sa preto chcel pokúsiť čitateľom v stručnej podobe priblížiť ústavné zmeny, ktoré posledná novela Ústavy v skutočnosti prináša, a to prostredníctvom komparácie ústavnej úpravy inštitútu imunity poslancov Národnej rady platnej a účinnej do 31. augusta 2012 a tej účinnej od 1. septembra 2012.

K pojmu imunita

Ešte pred pristúpením k analýze ústavnej úpravy inštitútu imunity poslancov Národnej rady pred 1. septembrom 2012 a po tomto dátume je viac ako vhodné, aj so zreteľom na značne zjednodušujúcu terminológiu používanú médiami, v skratke si ozrejmiť relevantné pojmy.

V prvom rade je potrebné si uvedomiť, že ústavne právo, a to samozrejme nie len ústavné právo Slovenskej republiky, pozná dva odlišné inštitúty (podoby imunity) – procesnú imunitu a hmotnoprávnu imunitu[3], aj keď oba slúžia podobnému účelu. Orientáciu v predmetnej problematike ešte o čosi komplikuje aj bohaté názvoslovie resp. viaceré odlišné pomenovania pre oba z uvedených inštitútov. V tejto časti sa preto pokúsime o jednoduché vymedzenie a tým aj vzájomné odlíšenie predmetných inštitútov, čo je zároveň nevyhnutným predpokladom pre správne pochopenie ústavných zmien vyvolaných poslednou novelou Ústavy.

Procesnú imunitu, ktorá zvykne byť označovaná aj ako imunita formálna, vonkajšia[4] či jurisdikčná[5], môžeme charakterizovať ako ústavnoprávny inštitút zabezpečujúci nerušený výkon verejnej funkcie tak, že vylučuje alebo obmedzuje výkon právomoci inak príslušného orgánu verejnej moci proti osobe vykonávajúcej verejnú funkciu, a to počas výkon tejto funkcie. Procesná imunita teda spočíva v tom, že osobu chránenú týmto inštitútom, v našom prípade poslanca Národnej rady, nie je po dobu výkonu funkcie možné trestne stíhať, a to buď vôbec alebo len so súhlasom oprávneného orgánu. Vecný rozsah procesnej imunity sa môže okrem trestných činov vzťahovať aj iné delikty, napr. na priestupky alebo iné správne delikty. V takomto prípade osobu chránenú procesnou imunitou nie je možné stíhať za priestupok resp. iný správny delikt. Pri vymedzení procesnej imunity je dôležité osobitne zdôrazniť jej prechodný charakter. Ochrana poskytovaná týmto inštitútom trvá len počas výkonu funkcie s ktorou je procesná imunita spojená. Po zániku funkcie je možné osobu trestne stíhať resp. stíhať za iný delikt v závislosti od vecného rozsahu procesnej imunity.

Hmotnoprávnu imunita, nazývanú aj ako indemnita, imunita materiálna či vnútorná[6], možno zjednodušene charakterizovať ako ústavnoprávny inštitút zabezpečujúci nerušený výkon verejnej funkcie tak, že vylučuje zodpovednosť osoby vykonávajúcej verejnú funkciu za určité konanie pri výkone tejto funkcie. Osoba chránená hmotnoprávnou imunitou, v našom prípade poslanec Národnej rady, zjednodušene povedané, nemôže spáchať trestný čin, priestupok či iný delikt v závislosti od vecného rozsahu tejto ochrany. Vzhľadom na hmotnoprávny charakter tejto podoby imunity je vyvodenie zodpovednosti resp. stíhanie vylúčené aj do budúcnosti, teda po zániku funkcie. Hmotnoprávna imunita totiž nepredstavuje len prekážku vo výkone právomoci inak príslušného orgánu verejnej moci, ale hmotnoprávne vylučuje zodpovednosť chránenej osoby.[7]

Imunita poslancov Národnej rady pred 1. septembrom 2012

Nevyhnutným predpokladom pre posúdenie zmien, ktoré posledná novela Ústavy v oblasti imunity poslancov Národnej rady prináša, je znalosť ešte stále platnej a účinnej ústavnej úpravy. Ako už bolo v úvodnej časti naznačené, imunitu poslancov Národnej rady upravuje predovšetkým čl. 78 Ústavy.

Ústavným základom hmotnoprávnej imunity je čl. 78 ods. 1 a 2. Podľa odseku 1 „za hlasovanie v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej výboroch nemožno poslanca stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu.“ Nasledujúci odsek 2 ustanovuje, že „za výroky pri výkone funkcie poslanca prednesené v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej orgáne nemožno poslanca treste stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu. Poslanec však podlieha disciplinárnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky.“

Ústava v citovaných ustanoveniach zakladá nezodpovednosť poslancov Národnej rady, teda hmotnoprávnu imunitu, za dve kategórie skutkov – (1) hlasovanie v Národnej rade a v jej výboroch a (2) výroky prednesené pri výkone funkcie poslanca v Národnej rade a v jej orgánoch.[8] Nemožnosť stíhania poslancov za ich hlasovanie resp. výroky prednesené pri výkone funkcie na pôde Národnej rady trvá aj po zániku ich mandátu (funkcie)[9]. Práve výslovné vylúčenie možnosti stíhania poslancov za uvedené skutky dáva tejto ochrane poslancov jej hmotnoprávny charakter. Článok 78 ods. 1 a 2 Ústavy preto nepredstavuje len (procesnú) prekážku stíhania poslanca počas výkonu funkcie ale zabraňuje ich stíhaniu aj po zániku funkcie. Takýto spôsob ochrany poslancov Národnej rady je vzhľadom na povahu Národnej rady ako najvyššieho zastupiteľského orgánu a jediného ústavodarného a zákonodarného orgánu Slovenskej republiky možné považovať za vhodný a žiadúci.

V súvislosti s hmotnoprávnou imunitou stojí za pozornosť aj terminologický rozdiel medzi odsekom 1 a 2 čl. 78 Ústavy, ktorý však môže mať oveľa závažnejšie dôsledky. Zatiaľ čo odsek 1 vylučuje „stíhanie“ poslanca, nasledujúci odsek 2 vylučuje jeho „trestné stíhanie“. Z uvedeného terminologického rozdielu potom možno vyvodiť záver o širšom vecnom rozsahu nezodpovednosti poslanca Národnej rady za hlasovanie. Vychádzajúc z absencie príslovky „treste“ vyplýva, že poslanec nezodpovedá za svoje hlasovanie a preto ho nie je možné zaň stíhať nie len v prípade, ak by ním naplnil skutkovú podstatu trestného činu, ale ani v prípade, ak by sa ním dopustil priestupku alebo iného správneho deliktu. Pokiaľ ide o druhú kategóriu skutkov – výroky v Národnej rade a jej orgánoch, z jazykového výkladu  čl. 78 ods. 2 je možné vyvodiť záver, že nie je vylúčená zodpovednosť poslanca za iný delikt ako trestný čin, napr. za priestupok alebo iný správny delikt.

Ústavným základom druhej podoby imunity poslancov Národnej rady, procesnej imunity, sú nasledujúce dva odseky čl. 78 Ústavy, teda odsek 3 a 4. Podľa čl. 78 ods. 3 „Poslanca nemožno trestne ani disciplinárne stíhať, ani vziať do väzby bez súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky; možno však prejednať priestupok, o ktorom to ustanoví zákon. Ak Národná rada Slovenskej republiky súhlas odoprie, trestné stíhanie alebo vzatie do väzby je počas trvania poslaneckého mandátu vylúčené. V takomto prípade počas ďalšieho výkonu poslaneckého mandátu premlčacia doba neplynie.“ Štvrtý odsek ďalej ustanovuje, že „ak bol poslanec pristihnutý a zadržaný pri trestnom čine, príslušný orgán je povinný to ihneď oznámiť predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky. Ak mandátový a imunitný výbor Národnej rady Slovenskej republiky následný súhlas na zadržanie nedá, poslanec musí byť ihneď prepustený.“

V súlade s definíciou procesnej imunity, uvedenou v predchádzajúcej časti, z citovaných ustanovení vyplýva, že trestné stíhanie poslanca Národnej rady ako také, osobitne aj vzatie do väzby ako jeden z jeho inštitútov, (t.j. „právomoc“) zo strany orgánov činných v trestnom konaní („orgán verejnej moci inak príslušný“) je podmienené súhlasom Národnej rady („obmedzenie výkonu právomoci“). Ústava však dodáva, že trestné stíhanie poslanca je vylúčené len počas trvania mandátu poslanca Národnej rady. Limitácia nemožnosti trestného stíhania poslanca len na dobu trvania jeho mandátu je tou skutočnosťou, ktorá predstavuje zásadnú odlišnosť vo vzťahu k hmotnoprávnej imunite vyplývajúcej z čl. 78 ods. 1 a 2. Jediným orgánom oprávneným udeliť súhlas na trestné stíhanie poslanca Národnej rady alebo na jeho vzatie do väzby je sama Národná rada, ktorá rozhoduje v pléne na návrh Mandátového a imunitného výboru.[10]

Osobitným spôsobom je poslanec Národnej rady chránený pred jedným z inštitútov trestného stíhania (trestného konania), a to zadržaním. V tomto prípade Ústava predpokladá konanie ex post. O pokračovaní zadržania poslanca rozhoduje Mandátový a imunitný výbor. Ak ten následný súhlas neudelí, poslanec musí byť prepustený. Prepustenie zadržaného poslanca však nebráni pokračovaniu trestného stíhania, pokiaľ naň Národná rada udelila súhlas.

Prvá veta čl. 78 ods. 2 Ústavy zakladá okrem procesnej imunity trestnoprávneho charakteru súčasne aj imunitu priestupkovú, a to prostredníctvom časti vety za bodkočiarkou. Formulácia zvolená ústavodarcom však nie je práve najšťastnejšia. Z formulácie „možno však prejednať priestupok, o ktorom to ustanoví zákon“ je možné vyvodiť, že poslanci sú chránený aj priestupkovou imunitou[11], avšak jej rozsah je ponechaný na zákon. Počnúc 1. marcom 2012, kedy nadobudol účinnosť zákon č. 79/2012 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o priestupkoch“) je však rozsah priestupkovej imunity nulový.[12] Podľa § 9 ods. 2 zákona o priestupkoch v znení zákona č. 79/2012 Z. z. sa totiž obligatórne ako priestupok prejedná aj konanie poslanca Národnej rady. Aj napriek skutočnosti, že citované ustanovenie neobsahuje zámeno „každý“ v spojení s konaním (priestupkom) poslanca, je zrejmé, že prejednať sa má každé konanie poslanca, ktoré má znaky priestupku, a to či už podľa zákona o priestupkoch alebo podľa iného zákona.

Imunita poslancov Národnej rady po 1. septembri 2012

Po oboznámení sa s ústavnou úpravou imunity poslancov Národnej rady platnou a účinnou do 31. augusta 2012 zameriame pozornosť na zmeny, ktoré v predmetnej oblasti prináša posledná novela Ústavy, teda ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. Tento ústavný zákon je relatívne stručný. V štyroch bodoch Čl. I mení resp. dopĺňa okrem ustanovení čl. 78 aj ustanovenia nadväzujúce na ústavnú úpravu imunity poslancov Národnej rady, a to konkrétne ustanovenia týkajúce sa imunity sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „Ústavný súd“). Najdôležitejšie zmeny, ktoré ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. prináša, sa týkajú čl. 78 ods. 3 a 4, teda procesnej imunity poslancov Národnej rady.

Znenie čl. 78 ods. 3, ktoré bolo bližšie priblížené v predchádzajúcej časti, bude s účinnosťou od 1. septembra 2012 znieť nasledovne: „Poslanca nemožno vziať do väzby bez súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky“. Nové znenie čl. 78 ods. 3 je tak zreteľne stručnejšie. Ústavodarca úplne vypustil zmienku o súhlase Národnej rady s trestným stíhaním jej poslanca. V súlade so zámerom, uvedeným aj v dôvodovej správe[13], ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. zrušil podmienenie trestného stíhania poslanca Národnej rady súhlasom Národnej rady samotnej. Orgány činné v trestnom konaní tak budú môcť počnúc 1. septembrom začať trestné stíhanie bez nutnosti obracania sa na Národnú radu so žiadosťou o vyslovenie súhlasu s trestným stíhaním jej poslanca. Logickým dôsledkom uvedenej zmeny je aj vypustenie vety o plynutí premlčacej doby. Vzhľadom na skutočnosť, že orgány činné v trestnom konaní môžu začať trestné stíhanie poslanca Národnej rady bez obmedzení, nie je potrebné osobitným spôsobom upravovať spočívanie plynutia premlčacej doby, tak ako to upravuje čl. 78 ods. 3 platný a účinný do 31. augusta.[14]

Okrem vypustenia podmienky trestného stíhania poslanca Národnej rady spočívajúcej v obligatórnom súhlase Národnej rady nové znenie čl. 78 ods. 3 už nepočíta s výslovnou úpravou priestupkovej imunity poslancov Národnej rady. So zreteľom na skutočnosť uvedenú v predchádzajúcej časti príspevku ide o rozumný krok, nakoľko zákon o priestupkoch už predpokladá prejednanie všetkých priestupkov poslancov Národnej rady bez výnimky. Týmto krokom tak dochádza k zosúladeniu či zosystematičneniu ústavnej a zákonnej úpravy. Problematike priestupkovej imunity resp. zmienke o nej v Ústave však dôvodová správa k ústavnému zákonu č. 232/2012 Z. z. nevenuje žiadnu pozornosť.[15]

Druhá zmena, ktorú Čl. I ústavného zákona č. 232/2012 Z. z. prináša, sa týka čl. 78 ods. 4 upravujúceho zadržanie poslanca pristihnutého (a zadržaného) pri páchaní trestného činu. Po novom znie čl. 78 ods. 4 nasledovne: „Ak bol poslanec pristihnutý a zadržaný pri trestnom čine, príslušný orgán je povinný to ihneď oznámiť predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky a predsedovi Mandátového a imunitného výboru Národnej rady Slovenskej republiky. Ak Mandátový a imunitný výbor Národnej rady Slovenskej republiky následný súhlas na zdržanie nedá, poslanec musí byť ihneď prepustený.“

Ak porovnáme staré a nové znenie čl. 78 ods. 4 dospejeme k záveru, že v prípade ochrany poslanca Národnej rady pred zadržaním nedošlo k zásadnému posunu. Príslušný orgán bude aj po 1. septembri povinný zadržanie poslanca ihneď oznámiť predsedovi Národnej rady a o súhlase s (ďalším) zadržaním poslanca bude rovnako rozhodovať Mandátový a imunitný výbor Národnej rady. Ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. v tejto súvislosti len rozširuje oznamovaciu povinnosť príslušného orgánu týkajúcu sa pristihnutia a zadržania poslanca Národnej rady pri trestnom čine. Okrem predsedu Národnej rady bude nutné zadržanie poslanca oznámiť aj predsedovi Mandátového a imunitného výboru Národnej rady. So zreteľom na skutočnosť, že o súhlase so zadržaním poslanca rozhoduje práve Mandátový a imunitný výbor, možno predpokladať, že v dôsledku „priamej“ oznamovacej povinnosti aj voči predsedovi tohto výboru môže v prípade rozhodovania o súhlase so zadržaním poslanca dôjsť k urýchleniu celého procesu.

Ďalšie časti Čl. I. ústavného zákona č. 232/2012 Z. z. sa netýkajú priamo imunity poslancov Národnej rady, aj keď s ňou úzko súvisia, a to vzhľadom na skutočnosť, že v Ústave existuje určité prepojenie medzi imunitou poslancov Národnej rady a imunitou sudcov Ústavného súdu. Podľa čl. 136 ods. 1 Ústavy v znení platnom a účinnom do 31. augusta totiž „sudcovia ústavného súdu majú imunitu rovnako ako poslanci Národnej rady Slovenskej republiky.“ Ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. citované ustanovenie z Ústavy vypúšťa. Tento krok navrhovatelia odôvodnili potrebou premietnuť „zrušenie“ imunity poslancov Národnej rady aj do tohto ustanovenia.[16] Vypustenie citovaného ustanovenia možno hodnotiť pozitívne, avšak predovšetkým so zreteľom na jeho nejednoznačné znenie. Formulácia „majú imunitu rovnako ako poslanci“ totiž pripúšťa prinajmenšom dva výklady: Sudcovia Ústavného súdu buď (1) majú (tiež ako poslanci Národnej rady) imunitu, alebo    (2) majú rovnakú imunitu ako poslanci Národnej rady. Konkrétny rozsah imunity sudcov Ústavného súdu pritom ustanovuje osobitný zákon, a to tak pred 1. septembrom aj po tomto termíne (zatiaľ) v nezmenenom znení.[17]

Záver

O niekoľko dní nadobudne účinnosť ústavný zákon č. 232/2012 Z. z., ktorý predstavuje už jedenástu (priamu) novelu Ústavy. Je výsledkom širokej parlamentnej zhody naprieč celým politickým spektrom. Po schválení tohto ústavného zákona sme boli svedkami takmer až predbiehania sa poslancov o to, kto mal na tomto výsledku najväčšie zásluhy. Nezaostali ani média. Tie (najmä) v laickej verejnosti vyvolávali dojem, že predmetným ústavným zákon si poslanci Národnej rady (konečne) zrušili imunitu, a preto ide v prípade tohto ústavného zákona o zásadný prelom v ústavnom systéme Slovenskej republiky. Na predchádzajúcich riadkoch som sa preto pokúsil, prostredníctvom komparácie ústavnej úpravy platnej a účinnej do 31. augusta 2012 a tej účinnej od 1. septembra 2012, poskytnúť čitateľom informáciu o tom, aké zmeny v inštitúte imunity poslancov Národnej rady ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. v skutočnosti prináša.

Hmotnoprávna imunita, vyplývajúca z čl. 78 ods. 1 a 2 Ústavy, ktorá bez pochýb predstavuje najvýraznejší zásah do princípu rovnosti, nie je ústavným zákonom č. 232/2012 Z. z. vôbec dotknutá. Poslancov Národnej rady preto nebude možné stíhať resp. trestne stíhať za hlasovanie v Národnej rade alebo v jej výboroch a za výroky prednesené pri výkone funkcie v Národnej rade alebo v jej orgáne ani po 31. auguste 2012.

Pokiaľ ide o procesnú imunitu, tá sa počnúc 1. septembrom 2012 dočká výrazných zmien. Nie je však pravdivé tvrdenie, že ústavný zákon č. 232/2012 Z. z. s účinnosťou od 1. septembra ruší procesnú imunitu poslancov Národnej rady (ako celok). Procesnú imunitu sme si v druhej časti príspevku vymedzili ako inštitút, ktorý vylučuje alebo obmedzuje výkon právomoci inak príslušného orgánu verejnej moci proti osobe vykonávajúcu verejnú funkciu, s ktorou je procesná imunita spätá, v našom prípade proti poslancovi Národnej rady. Nepopierateľnou je skutočnosť, že procesná imunita poslancov Národnej rady sa od 1. septembra v dôsledku vypustenia podmienenia trestného stíhania poslanca súhlasom Národnej rady výrazným spôsobom zúži. Nedôjde však k jej úplnému zrušeniu. Vychádzajúc z vyššie zopakovanej definície je totiž aj podmienenie vzatia poslanca do väzby súhlasom Národnej rady, na ktorom sa po 31. auguste nič nezmení, možno chápať ako procesnú imunitu poslanca. Nutnosť takéhoto súhlasu totiž obmedzuje vo vzťahu k poslancom Národnej rady výkon právomoci orgánov verejnej moci inak príslušných, v danom prípade súdu[18], ktorý o vzatí do väzby rozhoduje. Na margo vzťahu medzi trestným stíhaním ako takým a vzatím väzby ako jedným z inštitútom trestného stíhania (trestného konania) sa žiada dodať, že je to práve väzba, ktorá môže byť potenciálne pre bezproblémové fungovanie parlamentu „nebezpečnejšia“.

Zrušením podmienenia trestného stíhania poslancov Národnej rady súhlasom Národnej rady ústavodarca dosiahol (len) vylúčenie prípadné „odkladu“ trestného stíhania poslanca v prípade, ak by Národná rada odoprela udeliť súhlas na jeho trestné stíhanie počas výkonu jeho mandátu. Trestné stíhanie poslanca po zániku jeho mandátu totiž podľa ústavnej úpravy platnej a účinnej do 31. augusta vylúčené nie je. Prípadné zmarenie takéhoto trestného stíhania vylučovalo spočívanie plynutia premlčacej doby počas výkonu mandátu.[19]

Do určitej miery hyperbolizujúce vyjadrenia o význame ústavných zmien vykonaných ústavným zákonom č. 232/2012 Z. z. súvisia aj s celkovým negatívnym a čiastočne určite aj popolistickým nazeraním veľkej časti spoločnosti na inštitút imunity poslancov Národnej rady ako taký. Účelom imunity poslancov Národnej rady je chrániť Národnú radu ako najvyšší zastupiteľský a jediný ústavnodarný a zákonodarný orgán Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobností a nie zabezpečiť „beztrestnosť“ či zvýhodnenie jej poslancov. Imunita môže uvedený účel zabezpečovať napr. ochranou poslancov pred prípadným neodôvodneným šikanovaním či politicky motivovaným vydieraním zo strany výkonnej alebo súdnej moci[20], čím by v konečnom dôsledku mohol byť narušený chod parlamentu ako celku. Imunita chráni parlament ako celok. „Preto imunitou môže disponovať iba parlament a nie samotný poslanec.“[21] Ústava ani od 1. septembra 2012 nepredpokladá možnosť (dobrovoľne) sa vzdať imunity, či už imunity hmotnoprávnej alebo ochrany poslanca spočívajúcej v podmienení vzatia poslanca do väzby súhlasom Národnej rady. V druhom prípade však nič dotknutému poslancovi nebráni v tom, aby návrh na vyslovenie súhlasu s jeho vzatím do väzby podporil.