Zasahuje výstavba diaľnic na nevyvlastnených pozemkoch neprimerane do práv vlastníkov a tretích osôb?

Zasahuje výstavba diaľnic na nevyvlastnených pozemkoch neprimerane do práv vlastníkov a tretích osôb?

Dňa 16. mája 2017 Národná rada SR schválila zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá. O dva dni neskôr predmetný zákon prezident SR parlamentu vrátil na opätovné prerokovanie, no ešte v rovnaký deň ho parlament schválil v pôvodnom znení.

Predmetný zákon vyšiel v Zbierke zákonov dňa 2. júna 2017 pod č. 139/2017 Z. z. a týmto dňom aj nadobudol účinnosť. Týmto zákonom sa do právneho poriadku SR zavádza inštitút predbežnej držby a umožňuje sa začať s výstavbou vybraných diaľnic a rýchlostných ciest na pozemkoch, ktoré ešte neboli vyvlastnené. Cieľom tohto článku je posúdenie, či inštitút predbežnej držby neprimerane zasahuje do vlastníckeho práva jednotlivcov, ich pokojného užívania majetku a ochrany nadobudnutých práv.[1]

1. Roztrieštená úprava problematiky vyvlastnenia

Možno povedať, že právna úprava problematiky vyvlastnenia, resp. núteného obmedzenia vlastníckeho práva[2] je fragmentovaná vo viacerých zákonoch. Primárne je nevyhnutné vychádzať z čl. 20 ods. 4 Ústavy SR,[3] ktorý ustanovuje štyri predpoklady vyvlastnenia, a to: a) vyvlastnenie je možné len na základe zákona (nie zákonom); b) vyvlastnenie musí byť vo verejnom záujme; c) vyvlastnenie je možné len v nevyhnutnej miere; d) vlastníkovi musí byť poskytnutá primeraná náhrada. V roku 2015 bol tiež prijatý zákon č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim (ďalej ako „zákon o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb“). Navyše, v prípade diaľnic a ciest pre motorové vozidlá musíme okrem iného vychádzať aj zo zákona č. 129/1996 Z. z. o niektorých opatreniach na urýchlenie prípravy výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá v platnom znení, a tiež zo znenia zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá v platnom znení (ďalej ako „zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach pri stavbe diaľnic a rýchlostných ciest“), ktorého ostatná novela je predmetom tejto analýzy.

2. Prvý pokus zákonodarcu o výstavbu diaľnic, resp. rýchlostných ciest na nevyvlastnených pozemkoch - protiústavný

Zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach pri stavbe diaľnic a rýchlostných ciest účinný od 31. decembra 2007 bol prijatý s cieľom urýchliť výstavbu vybraných diaľnic a ciest (uvedených v prílohe zákona, tento zoznam v súčasnosti obsahuje diaľnice D1 až D4 a rýchlostné cesty R1 až R8, ďalej ako „diaľnice a rýchlostné cesty“), a to aj prostredníctvom kontroverzných ustanovení, podľa ktorých mohlo byť vydané stavebné povolenie, a teda sa mohlo začať s výstavbou diaľnice aj bez preukázania vlastníckeho alebo iného práva k pozemkom, na ktorých sa mala diaľnica, resp. rýchlostná cesta stavať (stačilo, aby stavebník príslušnému stavebnému úradu preukázal, že vlastníkovi bol zaslaný návrh kúpnej zmluvy a ten ho do 15 dní podpísaný nezaslal naspäť). Inak povedané, vyvlastňovacie konanie nemalo vplyv na možnosť výstavby a predpokladalo sa, že prebehne až počas výstavby tej-ktorej diaľnice, resp. rýchlostnej cesty (hoci zákon otázku vyvlastnenia priamo neupravoval).[4] Takúto úpravu však Ústavný súd SR vyhlásil za protiústavnú v náleze zo dňa 26. januára 2011, sp. zn. PL. ÚS 19/09, keď uviedol: „So zreteľom na význam ochrany pozemkového vlastníctva v právnom štáte, berúc do úvahy koncepciu oddeleného vlastníctva pozemkov a stavieb, nemožno ústavnoprávne akceptovať výstavbu trvalej stavby bez hmotnoprávneho titulu k pozemku, ktorý musí byť preukázaný pred začatím výstavby.“ Predmetný zákon v tejto časti hodnotí Vozár ako zákonodarný prešľap.[5] Treba uviesť, že uvedená úprava, ktorá dovoľovala výstavbu diaľnic, resp. rýchlostných ciest bez akýchkoľvek obmedzení aj na pozemkoch, ktoré neboli vyvlastnené, pričom nič nehovorila o primeranej náhrade za čas výstavby až do vyvlastnenia pozemkov, zasahovala do nadobudnutých práv vlastníkov, príp. aj tretích osôb (oprávnených z vecných bremien, nájomcov) a fakticky spôsobovala také obmedzenie vlastníckych práv, ktoré bolo možné považovať za faktické vyvlastnenie.

3. Za akých podmienok a v akom rozsahu môže začať výstavba diaľnic, resp. rýchlostných ciest aj na nevyvlastnených pozemkoch v súčasnosti?

Problémy s začatím výstavby diaľnice D4 a rýchlostnej cesty R7 (obchvat Bratislavy), konkrétne s výkupom pozemkov niektorých vlastníkov, sa zákonodarca rozhodol vyriešiť ostatne prijatou novelou zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach pri stavbe diaľnic a rýchlostných ciest a v istej modifikovanej podobe sa vrátil k možnosti začať s výstavbou diaľnic, resp. rýchlostných ciest aj na pozemkoch, ktoré ešte neboli vyvlastnené.

Nová právna úprava umožňuje, aby stavebník (zvyčajne to bude Národná diaľničná spoločnosť, a.s.[6]) podal žiadosť o vydanie stavebného povolenia na príslušný stavebný úrad (ktorým je Ministerstvo dopravy a výstavby SR[7]) aj bez toho, aby boli pozemky, na ktorých sa má stavať diaľnica, resp. rýchlostná cesta, vyvlastnené. Postačí, ak priloží doklad preukazujúci, že sa začalo vyvlastňovacie konanie. Aj na vydanie stavebného povolenia zo strany Ministerstva dopravy a výstavby SR ako príslušného špeciálneho stavebného úradu stačí, že bolo začaté vyvlastňovacie konanie. Nová právna úprava však, napriek vydanému stavebnému povoleniu, zakazuje uskutočniť stavbu diaľnice, resp. rýchlostnej cesty, ak ešte nebolo právoplatne ukončené vyvlastňovacie konanie. Vyvlastniteľ (čo bude tiež Národná diaľničná spoločnosť, a.s.) je však oprávnený v rámci vyvlastňovacieho konania podať návrh na rozhodnutie o predbežnej držbe. Bezodkladne po podaní návrhu na rozhodnutie o predbežnej držbe má vyvlastňovací orgán (ktorým je v prvom stupni okresný úrad v sídle kraja a v druhom stupni Ministerstvo dopravy a výstavby SR[8]) nariadiť ústne pojednávanie s účastníkmi vyvlastňovacieho konania, príp. so zúčastnenými osobami a na rozhodnutie o predbežnej držbe zákon ustanovuje poriadkovú lehotu 15 dní odo dňa konania ústneho pojednávania. V rámci tejto krátkej lehoty na rozhodnutie má okresný úrad v sídle kraja posúdiť, či „verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného“. V prípade vyhovenia návrhu je náležitosťou rozhodnutia o predbežnej držbe uvedenie rozsahu prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanom pozemku. Tu zákonodarca pamätal na jeden zo základných argumentov vo vyššie spomínanom náleze Ústavného súdu SR a v zákone ako podmienku vykonávania týchto prác uviedol, že po ich uskutočnení musí byť možné navrátiť vyvlastňovaný pozemok do pôvodného stavu.

Predbežná držba znamená, že vyvlastniteľ má právo pozemok užívať, to však len na účely vykonávania prác uvedených v rozhodnutí o predbežnej držbe. Predbežná držba tiež spôsobuje, že sa počas nej neuplatňujú práva z nájomných zmlúv a vecných bremien (okrem zákonných vecných bremien) k vyvlastňovanému pozemku. Predbežná držba je teda titulom na začatie stavebných prác v rámci výstavby diaľnic a rýchlostných ciest, musí však ísť o také práce, ktoré sú následne odstrániteľné, pričom o predbežnej držbe sa nerozhoduje v stavebnom konaní, ale vo vyvlastňovacom konaní.

Čo sa týka náhrady za užívanie nehnuteľnosti, zákonodarca explicitne uviedol, že vlastník pozemku, resp. oprávnený z vecného bremena k pozemku má počas výkonu predbežnej držby právo na finančnú náhradu vo výške všeobecnej hodnoty nájmu, resp. vo výške všeobecnej hodnoty dočasného obmedzenia práva zodpovedajúceho vecnému bremenu.

Zákon však znižuje procesné garancie vlastníkov nehnuteľností, keď uvádza, že odvolanie voči rozhodnutiu o predbežnej držbe (o ktorom bude rozhodovať Ministerstvo dopravy a výstavby SR) nemá odkladný účinok a takisto vylučuje odkladný účinok správnej žaloby adresovanej súdu.

4. Predbežná držba – faktické nútené obmedzenie vlastníckeho práva znamenajúce tzv. holé vlastníctvo vlastníka

Niet pochýb o tom, že inštitút predbežnej držby znamená nútené obmedzenie vlastníckeho práva v rozsahu práva vec držať a práva vec užívať. Z triády vlastníckych oprávnení nezostáva vlastníkovi ani právo s vecou disponovať, keďže podľa § 10 ods. 8 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb je vlastník povinný zdržať sa s nakladania s vecou odo dňa doručenia oznámenia o začatí vyvlastňovacieho konania. To znamená, že počas predbežnej držby vlastník pozemku nedisponuje žiadnym z triády vlastníckych oprávnení a má teda len tzv. holé vlastníctvo. Už rozhodnutie o predbežnej držbe je teda núteným obmedzením vlastníckeho práva vlastníka a musí byť realizované v zmysle čl. 20 ods. 4 Ústavy SR, ako aj v zmysle Dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, a napokon aj v zmysle čl. 17 Charty základných práv EÚ.

5. Otázniky vyvstávajúce v súvislosti s finančnou náhradou

Ako sme už uviedli, súčasná nová právna úprava explicitne upravuje otázku nároku na finančnú náhradu, pričom nárok na ňu má vlastník pozemku, ako aj oprávnený z vecného bremena k pozemku. Zákon upravuje jej výšku ako všeobecnú hodnotu nájmu, resp. všeobecnú hodnotu dočasného obmedzenia práva zodpovedajúceho vecnému bremenu. O tomto nároku na náhradu nerozhoduje vyvlastňovací orgán v rozhodnutí o držbe (čo je pochopiteľné, pretože v čase vydania rozhodnutia ešte nie je známe obdobie predbežnej držby), ale v rozhodnutí o vyvlastnení. Zákon ustanovuje, že ak sa nerozhodne o vyvlastnení do jedného roka, vyvlastňovací orgán rozhodne o nároku na finančnú náhradu do jedného roka odo dňa doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému alebo oprávnenému z vecného bremena.

Zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach pri stavbe diaľnic a rýchlostných ciest v § 8 ods. 8 prvá veta však nárok na finančnú náhradu priznáva „za čas výkonu predbežnej držby“. Uvedené znenie nasvedčuje tomu, že vlastník, resp. oprávnený z vecného bremena má nárok na finančnú náhradu len vtedy, ak bude predbežná držba vykonávaná, t. j. len vtedy, ak sa na predmetnom pozemku uskutočnia predbežné stavebné práce a naopak, ak predbežnú držbu vyvlastniteľ nebude vykonávať, nárok na finančnú náhradu nie je. Máme za to, že z hľadiska ústavnosti patrí finančná náhrada vlastníkovi, resp. oprávnenému z vecného bremena aj za čas, kedy sa reálne predbežná držba nevykonávala, pretože už tým, že vyvlastniteľ nadobudol právo predbežnej držby rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu, je vlastník obmedzený v práve vec držať a užívať ju, resp. práva zodpovedajúce vecnému bremenu sa neuplatňujú. Vlastník, resp. oprávnený z vecného bremena sú teda obmedzení vo výkone svojho práva bez ohľadu na to, či sa predbežné stavebné práce vykonávajú alebo nie.

Rozhodnutie vyvlastňovacieho orgánu však neznamená, že automaticky musí nasledovať vyvlastnenie, návrh na vyvlastnenie môže byť zamietnutý. V tejto súvislosti možno odkázať na § 8 ods. 7 predmetného zákona, v ktorom sa však už o nároku na finančnú náhradu nehovorí, len sa odkazuje na možnosť požadovať náhradu spôsobenej škody. V takom prípade vyvlastňovací orgán rozhodne o zrušení predbežnej držby (avšak len na návrh vlastníka, resp. oprávneného z vecného bremena). Po zrušení predbežnej držby je ten, kto podal návrh na vyvlastnenie, povinný navrátiť nehnuteľnosť do pôvodného stavu, pričom nie je dotknuté právo vlastníka, resp. oprávneného z vecného bremena na náhradu škody. Aj v tomto prípade máme za to, že ak bola priznaná predbežná držba vyvlastniteľovi, a vlastníkovi tak de facto ostalo len holé vlastníctvo, je irelevantné, či bolo napokon návrhu na vyvlastnenie vyhovené alebo bol zamietnutý, keďže v prípade nariadenej predbežnej držby ide o dočasné nútené obmedzenie vlastníckeho práva, za ktoré patrí vlastníkovi v zmysle čl. 20 ods. 4 Ústavy SR primeraná náhrada. Odkázanie vlastníka na náhradu škody podľa všeobecných predpisov nie je dostatočné, keďže v prípade zodpovednosti za škodu treba, aby boli naplnené všetky jej predpoklady. Jedným z predpokladov zodpovednosti za škodu je protiprávny úkon škodcu, pričom vykonávanie predbežných prác v zmysle rozhodnutia o predbežnej držbe nemôže byť protiprávnym úkonom. Vlastníkovi, resp. oprávnenému z vecného bremena ostáva jedine možnosť požadovať vydanie bezdôvodného obohatenia v zmysle Občianskeho zákonníka[9] vo výške všeobecnej hodnoty nájmu, resp. vo výške hodnoty obmedzenia práva zodpovedajúceho vecnému bremenu. V tomto prípade by malo bezdôvodné obohatenie patriť vlastníkovi, resp. oprávnenému z vecného bremena nielen do času zrušenia predbežnej držby, ale až do času navrátenia pozemku do pôvodného stavu a jeho odovzdania.

6. Je teda nová právna úprava z hľadiska zásahu do vlastníckeho práva v súlade s Ústavou SR?

Na jednej strane treba vyzdvihnúť skutočnosť, že pre západnú civilizáciu je príznačná ochrana základných ľudských práv a slobôd, medzi ktoré patrí aj vlastnícke právo, pričom hodnota rešpektu k základným ľudským právam a slobodám vo výraznej miere prispela k nebývalému blahobytu západnej spoločnosti. Základné ľudské práva a slobody musia byť chránené a nemožno ich opomínať. Právo vlastniť majetok (súkromné vlastníctvo) poskytuje jednotlivcom určitú mieru slobody, istoty a bezpečia.[10] Preto zásahy do súkromného vlastníctva musia byť predvídateľné a ich kritériá jasne ustanovené v súlade so zásadou ochrany nadobudnutých práv. Nadobudnuté práva a ohľad na oprávnené očakávania tvoria súčasť práva EÚ. No na druhej strane treba povedať, že súčasná západná spoločnosť sa vyznačuje značnými majetkovými rozdielmi a v rámci tvorby, aplikácie a interpretácie práva sa čoraz viac zdôrazňuje sociálna funkcia práva (napr. právo na ochranu spotrebiteľa je založené na myšlienke, že zmluvná sloboda musí byť vyvažovaná zmluvnou spravodlivosťou). Ako uvádza Lazar: „Vo svetle prehĺbenia a reálneho uplatnenia sociálnej funkcie vlastníckeho práva sa v pojmovom vymedzení vlastníckeho práva tiež zrelativizujú doposiaľ dogmaticky tabuizované znaky, ktoré ho charakterizujú ako ,nedotknuteľné´ a ,neobmedzené´. Primerane tomu by sa malo aj pri formulovaní vyvlastnenia... zreteľnejšie vyjadriť priorita spoločenského (verejného) záujmu nad individuálnym záujmom vlastníka.“[11] Máme za to, že nová právna úprava možnosti začatia stavebných prác v rámci predbežnej držby pozemku toho, kto navrhol jeho vyvlastnenie, je v súlade s ústavnou ochranou vlastníckeho práva jednotlivcov, keďže im za uvedené nútené obmedzenie vlastníckeho práva patrí finančná náhrada, ktorá napĺňa znaky primeranej náhrady,[12] zákon tiež počíta s možnosťou zamietnutia návrhu na vyvlastnenie a s navrátením do pôvodného stavu, ako aj so skúmaním verejného záujmu v rámci vyvlastňovacieho konania, nedochádza teda k faktickému vyvlastneniu v stavebnom konaní. Aj Ústava SR v čl. 20 ods. 3 uvádza, že vlastníctvo zaväzuje, z čoho možno vyvodiť, že ho nemožno zneužívať na úkor iných. Je pravdou, že slovenská spoločnosť je na otázky súvisiace so zásahom do vlastníckeho práva jednotlivcov citlivá vzhľadom na skúsenosti so socialistickým režimom. Individuálne záujmy vlastníkov však nemôžu prevážiť na verejným záujmom, čo neznamená, že tieto individuálne záujmy je potrebné potlačiť. Úlohou zákonodarcu je pri úprave právnych vzťahov hľadať spravodlivú rovnováhu medzi súkromným a verejným záujmom tak, aby bolo uskutočnené zadosť ochrane jednotlivcov, no zároveň, aby neutrpeli záujmy spoločnosti. Jednotlivec v dôsledku záujmu spoločnosti určite nemá znášať neprimerané bremeno, no súčasne platí, že výkon jeho vlastníckeho práva nemôže byť neprimeraným bremenom pre spoločnosť. Vo verejnom záujme možno zasiahnuť do nadobudnutých práv vlastníka ešte pred vyvlastnením za splnenia podmienky, že tento zásah je primeraný a v súlade s princípom proporcionality.

Máme za to, že rozoberaná právna úprava neprimerane nezasahuje do nadobudnutých práv vlastníkov, do práva pokojného užívania majetku a snaží sa poskytnúť spravodlivú rovnováhu medzi súkromným a verejným záujmom, hoci v texte sme upozornili na jej nedostatky, ktoré je však možné preklenúť výkladom bez toho, aby musela byť zrušená. Je však škodou, že tieto nedostatky neboli odstránené v rámci legislatívneho procesu, keď predmetná právna úprava prešla skráteným legislatívnym konaním a dobrým znakom nie je ani to, že zákon bol schválený ešte v deň, keď ho prezident SR vrátil na opätovné prerokovanie.

Mgr. Marek Maslák[13]